上海市人民代表大会常务委员会公告第59号

《上海市农村集体资产监督管理条例》已由上海市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一次会议于2017年11月23日通过，现予公布，自2018年4月1日起施行。

上海市人民代表大会常务委员会

2017年11月23日

（2017年11月23日上海市第十四届人民代表大会常务委员会第四十一次会议通过）

第一条为了加强和规範农村集体资产监督管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，支持和促进农村集体经济可持续发展，根据《中华人民共和国民法总则》、《中华人民共和国物权法》等法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条本市行政区域内农村集体资产管理及其监督等活动，适用本条例。

本条例所称农村集体资产，是指乡镇、村、组农村集体经济组织全体成员集体所有的资产。

本条例所称农村集体经济组织，是指乡镇、村、组成员以生产资料集体所有制为基础建立的合作经营、民主管理、服务成员的组织。

第三条农村集体经济组织应当接受所在地中国共产党基层组织领导，完善组织章程，建立健全民主管理的治理机制，依法管理农村集体资产，发展农村集体经济。

第四条本市各级人民政府应当根据本行政区域发展实际，建立完善财政引导、多元投入的集体经济发展扶持机制，加大对农村公共服务的财政投入，支持农村集体经济发展。

市、区农业主管部门和乡镇人民政府按照职责分工负责指导、协调和监督本行政区域内农村集体资产的管理工作。市、区和乡镇农村经营管理机构履行本条例规定的日常指导和监督管理职责。

市、区发展改革、财政、民政、公安、工商、质量技监、税务、规划国土资源、住房城乡建设管理、人力资源社会保障、水务等部门按照职责分工，共同做好有关农村集体资产管理的指导工作。

行政区域记忆体在农村集体资产的街道办事处，履行本条例关于乡镇人民政府的各项职责。

第五条农村集体经济组织应当与乡镇人民政府、村民委员会实行事务分离、分账管理。

农村集体经济组织根据法律、法规和章程的规定，可以将其收益按一定比例用于本地区公共事务和公益事业。

第六条农村集体资产受法律保护，任何单位和个人不得侵占、损害。

任何单位和个人不得强制农村集体经济组织捐助或者向农村集体经济组织摊派。财政投入实施的农村公共设施建设和公共服务项目，不得强制农村集体经济组织安排配套资金。

第七条市、区人民代表大会及其常务委员会和乡镇人民代表大会应当加强对农村集体资产相关法律、法规实施情况的监督检查。

第八条下列资产依据法律规定纳入农村集体资产管理範围：

（一）成员集体所有的土地等资源性资产；

（二）成员集体所有的用于经营的建筑物、设施设备、无形资产、集体投资形成的投资权益等经营性资产；

（三）成员集体所有的用于教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务的建筑物、设施设备等非经营性资产；

（四）政府拨款、减免税费以及接受捐赠、资助形成的资产；

（五）依法属于成员集体所有的其他资产。

前款规定的经营性资产应当以份额形式量化到本集体经济组织成员。除国家和本市另有规定外，其他资产不得以份额形式量化或者以货币等形式分配。

第九条自农村高级农业生产合作社成立以来，在乡镇、村、组集体生产生活的人员，经农村集体经济组织民主程式确认，成为该集体经济组织成员。成员确认应当综合户籍关係、农村土地承包关係、对农村集体资产积累的贡献等因素。

农村集体经济组织成员对农村集体资产及其经营管理依法享有知情权、表决权、收益权、监督权等权利。因工作、生活等原因与农村集体经济组织不再具有生产生活关係的，不享有表决权，但农村集体经济组织章程另有规定的除外。

第十条农村集体经济组织应当建立成员名册，记载成员的姓名、份额等基本信息，并及时向乡镇农村经营管理机构备案。

农村集体经济组织成员享有的份额，应当以户为单位记载。户内总份额一般不随户内人口增减而调整，但农村集体经济组织章程另有规定的除外。

第十一条农村集体资产份额可以在本集体经济组织成员之间转让、赠与，也可以由本集体经济组织赎回，不得向本集体经济组织成员以外的人员转让、赠与。

农村集体资产份额可以依法继承。农村集体经济组织成员以外的人员通过继承取得份额的，不享有表决权，但农村集体经济组织章程另有规定的除外。

通过份额量化或者转让、赠与、继承等方式持有农村集体资产份额的，持有的总份额不得超过农村集体经济组织章程规定的上限。

第十二条乡镇农村集体经济组织可以登记为农村经济联合社，村、组农村集体经济组织可以登记为农村经济合作社。农村经济联合社和农村经济合作社（以下统称经济合作社）由区农业主管部门登记并发放证书，登记证书应当记载农村集体经济组织名称、统一社会信用代码、负责人、住所等事项。

农村集体经济组织已经登记为有限责任公司或者社区股份合作社的，符合条件可以转制为经济合作社。

农村集体经济组织依据《中华人民共和国民法总则》等法律、行政法规的规定取得法人资格。

第十三条经济合作社的组织机构由成员大会、理事会、监事会组成，表决实行一人一票制。

经济合作社理事会成员、监事会成员任职前应当进行公示，理事会成员、监事会成员不得互相兼任。

第十四条经济合作社应当制定章程，并向区农业主管部门备案。章程可以载明下列事项：

（一）名称、住所和负责人；

（二）经营範围；

（三）成员大会、成员代表会议、理事会、监事会的职责範围和议事规则；

（四）成员代表的组成和选举、罢免的方式；

（五）理事会、监事会的组成以及理事、理事长、监事、监事长的选举、罢免的方式；

（六）重大事项、一般事项、主要管理人员的範围；

（七）成员份额、限额、份额流转的条件与程式；

（八）收益分配办法；

（九）合併、分立以及因其他事由解散的条件；

（十）清算办法；

（十一）成员大会或者成员代表会议认为需要规定的其他事项。

区农业主管部门应当在市农业主管部门的指导下，结合本区实际情况制定示範章程。

第十五条成员大会是经济合作社的权力机构，可以就下列事项作出决定：

（一）制定和修改章程；

（二）选举和罢免理事会、监事会成员；

（三）审议理事会、监事会工作报告；

（四）合併、分立以及因其他事由解散的实施方案；

（五）农村集体资产发展规划、经营方式、重要规章制度、重大投资项目；

（六）年度财务收支预算、决算和收益分配方案；

（七）成员的增减；

（八）法律、法规和章程规定的其他事项。

成员较多的经济合作社，可以设立由成员户代表或者成员代表参加的成员代表会议，按照章程规定履行成员大会授予的职责。

第十六条成员大会或者成员代表会议每年至少召开一次，由理事会召集，理事长主持。经十分之一以上的成员或者理事会、监事会提议，应当召开成员大会或者成员代表会议。

成员大会由全体成员二分之一以上出席方可举行，成员代表会议由全体代表三分之二以上出席方可举行。

成员大会和成员代表会议对章程规定的重大事项的决议，应当由出席人数五分之四以上通过；对一般事项的决议，应当由出席人数三分之二以上通过。

第十七条理事会是经济合作社的管理机构，依照章程规定履行下列职责：

（一）召集成员大会或者成员代表会议；

（二）执行成员大会或者成员代表会议的决议；

（三）制定并执行农村集体资产管理的规章制度；

（四）制订年度财务收支预算、决算和收益分配方案草案；

（五）负责农村集体资产的经营和日常管理工作；

（六）向成员大会或者成员代表会议作工作报告；

（七）法律、法规和章程规定的其他职责。

理事任期由章程规定，但每届任期不得超过五年。

第十八条监事会是经济合作社的监督机构，依照章程规定履行下列职责：

（一）检查经济合作社财务；

（二）监督理事、主要管理人员执行职务的行为，对违反法律、法规、章程以及成员大会或者成员代表会议决议的理事、主要管理人员提出罢免建议；

（三）纠正理事、主要管理人员损害经济合作社利益的行为；

（四）提议召开成员大会或者成员代表会议，在理事会不召集会议时自行召集会议；

（五）向成员大会或者成员代表会议提出提案；

（六）法律、法规和章程规定的其他职责。

监事任期由章程规定，但每届任期不得超过五年。

第十九条农村集体经济组织应当建立和完善农村集体资产经营管理、责任考核和风险控制等制度。

农村集体经济组织对经营性资产可以直接经营，也可以採取发包、租赁、委託、合资、合作等方式经营。

农村集体经济组织理事、主要管理人员不得违反法律、法规和章程的规定，或者未经成员大会同意，以农村集体资产为他人提供担保。

农村土地等资源性资产的经营和使用，应当遵守有关法律、法规的规定，不得擅自改变其用途。

第二十条农村集体经济组织应当定期开展资产清查核实工作，重点清查经营性资产、未承包到户的资源性资产以及现金、债权债务等。清查核实结果应当向成员公示，并经成员大会或者成员代表会议确认。

第二十一条转让农村集体资产的，应当符合国家和本市关于产权公开交易的规定。出租农村集体资产的，鼓励在农村集体资产租赁平台上以公开、公正的方式择优选择承租人。

第二十二条农村集体经济组织只能开立一个基本存款账户，可以按照有关规定开立专用存款账户。相关账户信息应当向乡镇农村经营管理机构备案。

农村集体经济组织应当建立健全财务收支预决算、开支审批、资金管理、票据管理、财务公开、坏账核销和内部控制等财务和会计制度。

农村集体经济组织与其他单位或者个人在经济往来中取得的原始凭证，应当真实、合法。农村集体经济组织以及由其设立的企业的财务档案、经济契约等资料，应当按照有关规定予以保存。

第二十三条农村集体经济组织应当配备必要的会计人员或者委託具备资质的专业机构承担财务核算、财务会计档案保管和统计等工作。

乡镇人民政府确定的机构提供会计代理服务的，不得向农村集体经济组织收取费用。

第二十四条农村集体经济组织应当定期向其成员公示下列信息：

（一）农村集体资产的运行情况；

（二）农村集体经济组织设立企业的资产运行情况；

（三）农村集体经济组织及其设立企业的管理人员工作报酬、经济责任审计情况；

（四）农村集体资产的清查核实结果；

（五）国家和本市规定应当公示的其他信息。

第二十五条农村集体资产经营收益由本集体经济组织全体成员集体所有。

农村集体经济组织当年的净收益应当在弥补亏损、提取公积金和公益金后，按照本条例和章程的规定进行分配。公积金和公益金的提取比例均为当年净收益的百分之十五，鼓励农村集体经济组织在章程中规定更高的提取比例。公积金和公益金累计额达到章程规定的，可以不再提取。

公积金主要用于发展生产、转增资本、弥补亏损，公益金主要用于资助本地区公共事务和公益事业。

农村集体经济组织应当在农村经营管理机构的指导和监督下，根据本集体经济组织经济状况和发展实际，制订年度收益分配方案。年度收益分配方案应当符合国家和本市有关规定，并向农村经营管理机构报告，提交成员大会或者成员代表会议审议决定。

第二十六条农村集体经济组织合併、分立或者因其他事由解散，需要调整农村集体资产权属或者处置农村集体资产的，应当在区农业主管部门的指导和监督下，制定具体的实施方案；村民小组、村、乡镇撤制的，农村集体经济组织应当先行对集体资产清产核资、明晰产权，制定处置方案。

前款规定的实施方案和处置方案应当提交成员大会或者成员代表会议审议决定。调整农村集体资产权属和处置农村集体资产时，对纳入经营性集体资产管理範围的土地补偿费等应当按照国家和本市的规定进行份额量化，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。

第二十七条在农村集体产权制度改革中，因农村集体资产权利人名称变更、资产确权和变更等情形发生的相关税费，按照国家有关规定予以减免。

第二十八条有下列情形之一的，农村集体经济组织应当委託具备法定资质的资产评估机构对农村集体资产进行评估：

（一）将农村集体资产作价出资的；

（二）转让农村集体资产达到章程规定的限额的；

（三）因村民小组、村、乡镇撤制或者农村集体经济组织解散，需要调整农村集体资产权属或者处置农村集体资产的；

（四）法律、法规规定需要进行评估的其他情形。

农村集体资产评估结果应当向本集体经济组织成员公示。

第二十九条农村集体经济组织应当委託第三方专业机构或者建立内部审计机构，每年对本集体经济组织的经济活动开展审计。

审计结果和审计整改情况应当向本集体经济组织成员公示。

第三十条农村集体经济组织成员有权了解本集体经济组织的经营管理情况，农村集体经济组织应当及时答覆并予以解释；十户或者二十人以上联名询问或者涉及重要问题的，应当记录在册。

第三十一条市、区和乡镇农村经营管理机构承担农村集体资产管理的日常指导和监督工作，包括下列事项：

（一）农村集体资产、负债、损益和收益分配；

（二）农村集体资产评估的範围、程式和结果；

（三）农村集体资产承包、租赁、转让等契约的签订和履行；

（四）公积金、公益金的提取和使用；

（五）农村集体经济组织的治理结构和议事规则；

（六）农村集体经济组织的合併、分立以及因其他事由解散；

（七）法律、法规规定的其他事项。

农村经营管理机构在监督检查中，可以进行现场检查，向农村集体经济组织或者承包、承租、受託管理农村集体资产的单位和个人询问、调查有关情况，查阅、複製有关档案、契约、发票、账簿以及其他相关资料。

第三十二条农村经营管理机构应当对农村集体经济组织开展内部审计的情况进行检查，并根据监督管理需要，派员或者委託第三方专业机构，对农村集体经济组织的资产、财务收支等情况进行审计。

市和区人民政府审计机关在职责範围内依法进行审计业务指导。

第三十三条农村经营管理机构在监督检查中，发现农村集体经济组织存在违法违规风险或者管理疏漏的，应当发出风险预警或者整改通知，并跟蹤检查。

存在重大经营风险或者其他资产管理问题，未及时整改的，农村经营管理机构可以约谈集体经济组织等有关单位主要负责人，要求其落实农村集体资产管理责任，採取有效措施消除资产经营风险。

第三十四条农村经营管理机构应当向农村集体经济组织成员公开对该集体经济组织开展监督检查的结果，并向相关部门通报。

农村经营管理机构应当建立农村集体资产监督管理档案，记录监督检查、相关部门对农村集体经济组织进行行政处罚等情况。

第三十五条农村集体经济组织成员及利害关係人对成员资格、份额等有异议的，可以向农村集体经济组织提出核实申请。农村集体经济组织收到申请后，应当调查核实，并及时作出答覆；发现问题的，应当予以纠正。

农村经营管理机构可以根据农村集体经济组织成员及利害关係人的请求，帮助调查核实，并督促农村集体经济组织作出答覆。

第三十六条任何单位和个人发现农村集体资产流失等违法行为的，可以向相关行政管理部门、农村经营管理机构投诉举报。

相关行政管理部门、农村经营管理机构对收到的投诉举报应当在十五日内作出处理，属于本单位职责的，予以核实、答覆；不属于本单位职责的，应当在五日内书面通知、移交有权处理的单位，并告知投诉举报人。

第三十七条违反本条例规定的行为，法律、行政法规有处罚规定的，从其规定。

第三十八条农村集体经济组织的理事、监事、主要管理人员有下列行为之一，造成农村集体资产损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益的；

（二）侵占、挪用农村集体资产的；

（三）违反法律、法规和章程规定，以农村集体资产为他人提供担保，或者将农村集体资产低价折股、转让、出租的；

（四）不如实向资产评估机构、会计代理机构提供有关情况和资料，或者与资产评估机构、会计代理机构串通出具虚假资产评估报告、审计报告的；

（五）违反法律、法规和章程规定的决策程式决定本集体经济组织重大事项的；

（六）其他违反法律、法规和章程的行为。

第三十九条农村集体经济组织理事、监事、主要管理人员等违反本条例规定，情节严重的，市、区农业主管部门和乡镇人民政府可以向农村集体经济组织提出暂停职务或者罢免的建议。

第四十条农村集体经济组织成员及利害关係人认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，或者农村集体经济组织认为其他单位或者个人侵害其合法权益的，可以依法向人民法院提起民事诉讼。

农村集体经济组织及相关人员对市、区农业主管部门或者乡镇人民政府的行政行为不服的，可以依法申请行政複议或者向人民法院提起行政诉讼。

第四十一条各级人民政府及其有关部门的工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）侵占、损害农村集体资产，强制农村集体经济组织捐助，或者向农村集体经济组织摊派的；

（二）财政投入实施的农村公共设施建设和公共服务项目，强制农村集体经济组织安排配套资金的；

（三）收到投诉举报或者农村集体经济组织提交的报告，未及时处理，造成不良影响的；

（四）在农村集体资产监督管理工作中滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊的其他行为。

第四十二条本条例自2018年4月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府的委託，就《上海市农村集体资产监督管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明：

一、制定条例的必要性

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。随着经济社会不断发展，农村集体资产不断增值，本市镇、村、组三级拥有集体总资产已经超过5300亿元。经营、管理好农村集体资产，对于维护农民合法权益，增加农民财产性收入，让广大农民分享改革发展成果，具有重大的现实意义。

在推进农村集体产权制度改革方面，本市一直走在全国前列。早在上世纪90年代，就开始探索推进农村集体产权制度改革。截至2017年5月底，已累计完成改革1624个村，占总村数的968%；32个镇完成改革，占总镇数的26.2%。同时，市委、市政府高度重视农村集体资产监督管理工作，发布了一系列重要档案，规範农村集体资金、资产、资源管理，探索农村集体经济组织的新形式，引导农村集体经济健康发展。

随着农村集体产权制度改革的深入推进，国家层面的要求也越来越明确。2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号，以下简称《意见》），对农村集体产权制度改革作出总体部署。2017年3月，全国人大通过《民法总则》，赋予农村集体经济组织“特别法人”资格。这些法律、《意见》为本市开展地方立法创造了良好的制度环境。

为了进一步加强和规範农村集体资产监督管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济可持续发展，需要结合本市实际，总结近年来的实践经验，制定一部符合本市农村集体经济发展需要的地方性法规。

（一）制定条例是落实国家决策部署、稳步推进农村集体产权制度改革的需要

《宪法》和《物权法》等法律明确规定了农村集体经济、农村集体经济组织的法律地位。《意见》进一步明确，“农村集体经济是集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”。同时，要求“建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导和村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权”，“加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为”。上述规定是国家保护农村集体经济组织及其成员合法权益，鼓励、帮助和指导农村集体经济发展的总体要求。本市有必要通过地方立法，进一步规範农村集体资产管理及监督工作，将国家各项要求落地、落实，稳步推进本市农村集体产权制度改革各项工作持续开展。

（二）制定条例是加强本市农村集体资产监管、维护农民合法权益的需要

明晰农村集体经济组织成员的範围，完善农村集体经济组织的运行机制，充实、细化政府对农村集体资产经营情况的监督，是切实保障广大农民合法权益的基础。目前，本市农村集体资产监督管理面临一些问题和困难：一是组织法层面，在农村集体产权制度改革过程中，集体经济组织长期“借用”有限责任公司这一形式。公司“一股一票”等治理结构与农村集体经济组织“一人一票”等合作经营、民主管理的理念不协调。二是行为法层面，农村集体资产经营规範较为原则，部分地区存在经营收益不清、分配不公、成员的集体收益分配权缺乏保障等现象，个别地区出现少数人侵占农村集体资产的情况。三是监督法层面，农村集体资产监督管理体制有待进一步完善，各级农委和农经站实际履行监管职责，但监管依据不充分、监管手段不健全，在实践中容易引发矛盾。上述问题，迫切需要通过地方立法建立健全相应的制度规範予以解决。

（三）制定条例是发展壮大农村集体经济、促进农民持续增收的需要

发展壮大农村集体经济是加快社会主义新农村建设的重要保证，也是建立农民增收长效机制的重要途径。近年来，随着城市化进程的不断加快，本市农村集体经济的规模不断增长，每年增幅达6%—8%。去年，已有362个村级集体经济组织、10个镇级集体经济组织进行了收益分红，总金额达14.4亿元，惠及成员127万人，人均分红1132元。通过立法，将进一步巩固农村集体产权制度改革成果，有利于激发体制机制活力，促进农村集体资产保值增值，发展壮大农村集体经济；有利于让农民分享改革开放和现代化的成果，促进农民持续增收。

二、《条例（草案）》的起草经过和主要思路

（一）《条例（草案）》的起草经过

2012年，市人大常委会将《上海市农村集体资产监督管理条例》列为“十二五”立法规划预备项目。2013年起，市农委组织开展了农村集体资产监管的立法调研和课题研究。2016年初，市农委与市政府法制办共同组成立法起草小组，市人大农业农村委、市人大常委会法工委的同志提前介入，全程参与起草工作。起草小组注重深入基层调研，採用书面徵询、专题研讨、实地走访等形式，多次听取农村集体经济组织、乡镇政府、区农委、基层农经站的意见和建议；同时，注重製度的合法性、合理性，徵求了相关部门、政协、法院、检察院等单位的意见和建议，并请农业、法律等领域的专家对核心制度进行深入研究论证。

过程中，起草小组多次向市政府有关领导汇报了条例起草情况，并专程赴京就立法有关情况向全国人大农业与农村委、全国人大常委会法工委、中农办和农业部作了汇报。今年4月，在“推进农村产权制度改革、加强农村集体资产监督管理立法研讨会”上，全国人大农业与农村委、中农办、农业部的领导对《条例（草案）》的主要内容予以了肯定。综合各方意见，经反覆研究修改，并经市政府常务会议审议，形成了目前的《条例（草案）》。

（二）《条例（草案）》的主要思路

农村集体资产监督管理立法，内容重要，制度複杂，事关广大农民的切身利益。不仅要管好眼前，还要规範未来；不仅要加强管理，还要注重监督；不仅要体现上海特点特色，还要形成可複製、可推广的经验。为此，在立法过程中，注重把握了三方面关係：

一是集体与个人的关係。按照国家要求，必须坚持农民集体所有不动摇，既不能把农村集体经济改弱了、改小了、改垮了，也不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了。因此，在增加农民财产性收入的同时，要用好、管好、维护好给农民带来收益的集体资产，防止将农村集体资产分光用光。

二是强制与自治的关係。依据《民法总则》的规定，农村集体经济组织是特别法人，具有独立的法律主体资格。然而，与市场上的其他主体相比，农村集体经济组织经营能力相对较弱，其组织机构的搭建、章程的拟定、份额的流转、收益的分配等，都需要政府的指导、协调和监督。

三是历史与未来的关係。起草过程中，注重妥善处理涉及农民切身利益的诸多问题。例如，对于需要份额量化的资产範围、农村集体经济组织成员的确认等问题，注重既要尊重历史，又要照顾现实，还要给未来留下发展空间。

三、《条例（草案）》的主要内容

《条例（草案）》共7章47条，分为总则、权属确认、组织机构、经营管理、指导监督、法律责任和附则。主要内容包括：

（一）明确农村集体资产範围与份额量化

明确农村集体资产的範围，做到“家底清楚”，是进行产权制度改革的起点，也是本次立法需要明确的重要问题之一。主要包括以下三方面：

一是定义与範围。目前，本市已经基本完成了农村集体资产的清产核资。《条例（草案）》主要是在《物权法》等上位法的框架内，对相关概念进行细化，将本市的做法予以固化：明确农村集体资产是“乡镇、村、组农村集体经济组织全体成员集体所有的资产”（第二条第二款）。同时，通过列举进一步阐释该资产的範围，包括成员集体所有的资源性资产、经营性资产、非经营性资产，政府拨款、减免税费以及其他接受捐赠、资助所形成的资产等（第七条第一款）。

二是份额量化。《意见》提出，“将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据”，“对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份”。2014年以来，按照市政府的统一要求，本市逐步推进农村集体经营性资产量化到人、确权到户。结合实践，《条例（草案）》对“应当量化”、“可以量化”以及除另有规定外“不得量化或者分配”的资产作了明确（第七条第二款）。

三是份额管理。主要包括四方面内容：1. 成员及其份额等基本信息由农村集体经济组织登记，并报乡镇农村经营管理机构备案（第九条第一款）。2. 为了保证份额的基本稳定，参照土地承包管理制度，规定户内总份额“生不增、死不减”，同时明确“章程另有规定的除外”（第九条第二款）。3. 为了防止“农村集体经济被外部资本侵吞、非法控制”，规定份额可以在本集体经济组织成员内部转让、赠与，也可以由本集体经济组织赎回，不得向本集体经济组织成员以外的人转让、赠与（第十条第一款）。4. 为了防止“农村集体经济由内部少数人侵占、非法处置”，规定成员持有的总份额“不得超过农村集体经济组织章程规定的上限”（第十条第三款）。

（二） 明确农村集体经济组织成员及其权利

《意见》规定，要“科学确认农村集体经济组织成员身份”，并明确提出，要“按照尊重历史、兼顾现实、程式规範、民众认可的原则，统筹考虑户籍关係、农村土地承包关係、对集体积累的贡献等因素，协调平衡各方利益，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题”。

关于成员的确认，各地的做法不尽相同。本市目前已经完成村级农村集体经济组织成员的确认工作，具体做法是：将1956年农村高级农业生产合作社的成立作为起点，统筹考虑户籍关係、农村土地承包关係、对集体资产积累的贡献等因素，综合确定农村集体经济组织成员的身份。考虑到农村集体经济组织的情况千差万别，难以在地方性法规中对成员确认条件等作出“一刀切”的规定，《条例（草案）》採取了“实体+程式”的方式，即“自农村高级农业生产合作社成立以来，在乡镇、村、组集体生产生活的人员，经农村集体经济组织民主程式确认，成为该集体经济组织成员”，同时强调“成员确认应当综合户籍关係、农村土地承包关係、对农村集体资产积累的贡献等因素”（第八条第一款）。

关于成员享有的权利，《条例（草案）》规定，“农村集体经济组织成员对农村集体资产的经营管理依法享有知情权、表决权、收益权、监督权等权利。因工作、生活等原因与集体经济组织不再具有生产生活关係的，不享有表决权，但是农村集体经济组织章程另有规定的除外。”上述规定主要考虑两方面情况：一是农村集体经济组织具有“地缘性”、“社区性”的特点，成员权利具有一定的身份属性。当成员与集体经济组织不再具有生产生活关係时，不宜再享有表决权；而基于份额所享有的知情权、收益权和监督权不受影响。二是考虑到农业化地区和城市化地区农村集体经济组织情况各不相同，立法不宜简单划一，故允许章程可以作出不同的规定（第八条第二款）。

（三） 创新农村集体经济组织机构形式

根据《民法总则》有关特别法人的规定，并结合《意见》的精神，《条例（草案）》确立了经济合作社这一组织形式，并作了六方面规定：一是登记主体。经济合作社经区农业主管部门登记发证后依法取得法人资格（第十一条第二款）。二是组织架构。经济合作社的组织机构由成员大会、理事会、监事会组成，表决实行一人一票制；经济合作社成员较多的，可以设立成员代表会议（第十二条第一款、第二款）。三是章程的主要内容。包括经济合作社的名称、住所和负责人，经营範围，成员份额限额、份额流转的条件与程式等事项（第十三条第一款）。四是成员大会决定事项。包括决定经济合作社合併、分立以及因其他事由解散的实施方案，决定年度收益分配方案，决定成员的增减等（第十四条）。五是理事会职责。包括召集成员大会或者成员代表会议，执行成员大会或者成员代表会议的决议等（第十六条）。六是监事会职责。包括检查经济合作社财务，提议召开成员大会或者成员代表会议，在理事会不召集会议时自行召集会议等（第十七条）。同时，还对成员大会和成员代表会议的召开频次、召集方式以及出席人数、表决人数等作了规定（第十五条）。

（四） 健全农村集体资产经营管理规则

进一步明确农村集体资产的经营管理规则，对于巩固产权制度改革的阶段性成果，保护农村集体经济组织和成员的合法权益，具有重要意义。为此，《条例（草案）》作出四方面规定：

一是建立管理制度。规定“农村集体经济组织应当建立和完善农村集体资产经营管理、责任考核和风险控制等制度”，并进一步明确其开展经营活动“应当依法签订书面契约”，鼓励“进场交易”，按照规定开展财务管理，进行资产评估等（第十八条第一款、第二十条、第二十一条、第二十七条）。

二是防範经营风险。为了避免农村集体经济组织捲入他人的经济纠纷之中，损害集体经济组织和成员的权益，规定“农村集体经济组织不得为他人的债务提供担保，但被担保人为本集体经济组织控股企业的除外”（第十八条第二款）。还明确了集体资产定期清查核实制度，规定清查核实结果应当“经成员大会或者成员代表会议确认”（第十九条）。

三是强化信息公示。成员的知情权、监督权的行使，必须以相关信息充分披露为前提。为此，规定农村集体资产的运行情况、农村集体经济组织设立企业的资产运行情况、相关管理人员工作报酬和经济责任审计情况等，应当定期向成员公示（第二十三条）。实践中，大部分信息已经通过农村集体“三资”管理信息平台予以公示。

四是规範收益分配。为了平衡集体与成员之间的利益关係，保持集体资产一定的体量，规定“农村集体经济组织当年的净收益应当在弥补亏损、提取公积金和公益金后，按照本条例和章程的规定进行分配”，并对公积金和公益金的提取比例、用途等作了规定（第二十四条第二款、第三款）。

（五） 理顺农村集体资产监督机制

为了促进农村集体经济组织健康发展，有必要全方位强化对农村集体资产经营管理的监督机制。主要包括三方面：

一是内部监督。作为独立法人，农村集体经济组织应当用好、用足内部监督手段。1. 农村集体经济组织应当每年对本集体经济组织的经济活动开展审计，相关情况依法向成员公示（第二十八条）。2. 成员有权了解本集体经济组织的经营管理情况，农村集体经济组织应当及时答覆并予以解释；其中，十人以上联名询问或者涉及重要问题的，应当记录在册（第二十九条）。3. 监事会有权“对理事、主要管理人员执行职务的行为进行监督，对违反法律法规、章程、成员大会或者成员代表会议决议的理事、主要管理人员提出罢免建议”，以及“当理事、主要管理人员的行为损害经济合作社的利益时，要求理事、主要管理人员予以纠正”（第十七条第二项、第三项）。4. 发现农村集体资产流失等违法行为的，可以投诉、举报（第三十六条第一款）。

二是行政监督。《条例（草案）》从本市实践出发，对农村集体资产监督体製作了进一步完善：1. 明确农村经营管理机构的职责。考虑到与广大农民联繫最紧密的是市、区和乡镇农村经营管理机构（即农经站），而且实践中已经承担了对农村集体资产经营的日常监督，因此明确了农村经营管理机构实施监督的具体事项。主要包括农村集体资产、负债、损益和收益分配，农村集体资产评估的範围、程式和结果等（第三十条）。2. 明确农村经营管理机构的检查职权。包括进行现场检查，向有关单位和个人询问、调查情况等（第三十一条）。3. 创新监督手段。一方面强化事中指导，农村集体经济组织进行收益分配，或者因合併、分立及其他事由解散时，相关方案应当分别向农村经营管理机构或者区农业主管部门报告，并接受行政指导（第二十四条第四款、第二十五条第一款）。另一方面强调事后监督，发现问题的，可以发出风险预警、整改通知，或者採取约谈的方式，要求其予以纠正；对于有不良记录的，增加监督检查频次（第三十三条、第三十四条第三款）。

三是人大监督。《条例（草案）》规定了人大对于农村集体资产管理情况实施监督的制度，即“区和乡镇人民代表大会应当建立健全农村集体资产监督制度，加强对农村集体经济组织相关法律法规实施情况的检查”（第三十七条）。

（六） 强化对农村集体经济组织及相关人员的权益保护

推进农村集体产权制度改革的重要目标之一，就是“真正让农民成为改革的参与者和受益者”。为此，《条例（草案）》分四个层次对农村集体经济组织及相关人员的权益保护作出规定：

一是加强内部沟通。农村集体经济组织成员及利害关係人对成员资格、份额等有异议的，可以向农村集体经济组织提出核实申请。农村集体经济组织收到申请后，应当调查核实，并及时作出答覆；发现问题的，应当予以纠正（第三十五条第一款）。农村经营管理机构可以根据农村集体经济组织成员及利害关係人的请求，帮助调查核实，并督促农村集体经济组织作出答覆（第三十五条第二款）。

二是明确赔偿责任。为了进一步规範农村集体经济组织的理事、监事、主要管理人员的行为，加大监督力度，规定上述人员存在利用职权收受贿赂或者取得其他非法收入和不当利益、侵占或者挪用集体资产等情形，造成集体资产损失的，依法承担赔偿责任；属于国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任（第三十九条）。

三是加强行政监督。出现违规为他人债务提供担保、未定期开展资产清查核实工作、不向有关单位报告年度收益分配方案等情形的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员作出行政处罚，并可以向集体经济组织提出暂停职务或者罢免的建议（第四十条、第四十一条、第四十二条、第四十三条）。

四是寻求司法救济。为了对农民维权作出指引，从民事和行政两个角度作出规定：1. 农村集体经济组织成员及利害关係人认为农村集体经济组织侵害其合法权益的，或者农村集体经济组织认为其他单位或者个人侵害其合法权益的，可以依法向人民法院提起民事诉讼（第四十四条第一款）。2. 农村集体经济组织及相关人员对市、区农业主管部门或者乡镇人民政府的行政行为不服的，可以依法申请行政複议或者向人民法院提起行政诉讼（第四十四条第二款）。

《条例（草案）》还明确了对行政机关工作人员违法行为的责任追究，从而进一步强化对农村集体资产管理的监督。

《条例（草案）》及以上说明，请予审议。