新中国成立以来，在逐步探索和调整中，中国农村土地制度改革的总体目标是：形成土地产权更为清晰、用途管制更为有力、节约集约更为显着、资源配置更为高效、收益分配更为合理的农村土地管理制度体系和运行规範、平稳有序、城乡统筹的土地市场，促进城镇化、工业化健康发展，为经济社会全面发展提供土地资源保障。

近年来，我国农村土地制度建设取得了积极进展，促进了经济社会快速发展。但是，也存在一些值得关注的问题：

1.集体土地产权不完整。我国土地所有权主体还有待明晰，集体土地所有权同几级集体组织与农民的权利关係，法律规定不够明确，集体土地权未能受到严格限制。农民作为土地使用权人，其对集体土地享有的用益物权及收益权都缺乏法律保障和规範，权利行使渠道不完善。

2.农村土地确权登记工作还需加强。土地确权登记发证是土地管理和利用最核心的环节、最基础的支撑。我国农村集体土地确权登记发证工作总体慢于城镇，且确权登记质量还不够高，没有完善而系统的农村土地地籍档案作支撑，承包地、林地、建设用地还未实现统一登记、一张图管理。

3.农村土地规划管理相对薄弱。土地规划是落实土地用途管制制度的主要措施。城镇土地规划已比较健全，且与城镇建设规划等衔接较好，实现了统筹管理，较好地指导了城镇开发建设；而农村土地规划却只落实到了乡镇一级，缺少村社层面的土地规划指导农村建设布局，乡村建设处于无序状态，布局混乱、用地不经济在所难免。

4.农村土地市场不健全。长期以来，我国农村土地的流转大多为自发、私下的，没有统一的交易规则，其流转更类似于大海捞针式的选择机制，不仅流转规模不大、价值实现形式相当有限，更缺少统一规範的农村土地交易市场，有关省市开展了一些农村土地交易试验，但其交易範围、规模都有待拓展，市场亦需不断规範。

5.农民财产性收入增收渠道狭窄。土地是农民最重要的资产，受市场不健全、流转範围有限等制约，农民很难在现行法律框架下变现其土地财产、获得财产性收入的跃增和财富的积累。据中科院研究项目，1996—2008年，全国农村人口非农化转移减少1.35亿人，而同时期农村建设用地不减少反增23.5万公顷，集体建设用地利用率十分低下，闲置浪费现象较为严重。主要原因就在于长期以来我国缺少由农民自主选择的土地财产变现渠道。

6.征地制度亟待改革。近十几年，我国农村土地徵收制度逐步建立体系，对农民和集体经济组织的补偿逐步提高，“三农”权益得到较好保障。但是，征地的政府强制性、行政定价以及对公共利益的界定等始终存在争议，导致征地政策制定、实施中仍面临重重矛盾和压力，改革征地制度、缩小征地範围呼声仍然很高。

7.耕地保护缺乏市场化的奖惩机制。耕地保护应是我国基于国情的长期战略任务。然而，耕地后备资源不足使耕地占补平衡难度越来越大。耕地保护手段仍较单一，引导集约节约合理用地的价格槓桿、财税制度等尚未有效形成，尚未形成市场化的耕地保护利益机制，没有调动起市场主体参与耕地保护的积极性。因此，必须探索建立市场化的耕地保护制约和激励机制，让保护耕地有利可图。

1.做好集体土地确权发证，夯实农村土地制度改革基础。对现行土地房屋登记发证制度进行改革，实行“城乡合一、房地合一”的登记制度。2010年，率先启动新一轮农村土地登记发证工作。截至2012年6月，核发集体土地所有权证8.22万本，发证率98.92%；核发宅基地使用权证及村民住房所有权证670.22万本，发证率97.53%；土地承包经营权发证率达到确权农户总数的99.1%；林地分山到户率达82.3%，林权发证率和农户发证率分别达98.5%和97.5%。基本完成集体土地所有权、宅基地使用权、农村住房所有权以及土地承包经营权和林权确权颁证工作，为农村土地制度改革顺利推进奠定了基础。

2.改革土地规划计画管理，促进农村土地规範管理。一方面，积极开展村土地利用规划编制试点。重庆市在国土整治中开展村土地利用规划试点，确定了100个试点村，拟通过编制和实施村土地利用规划，开展田、水、路、林、村综合整治，促进农村集约、节约用地，最佳化乡村建设布局，改善农村生产生活条件。另一方面，对土地利用年度计画管理推行改革，实现建设用地指标统一管理、分类安排。对市级以上重点建设项目、公益设施及社会事业用地和工业园区用地，主要通过安排国家下达的用地指标予以保障；对全市新增经营性用地，主要使用地票予以保障；对中心镇建设用地，主要使用城乡建设用地增减挂鈎政策予以保障。通过实施地票和增减挂鈎政策，重庆城镇与农村建设用地之比由2007年的0.33∶1变为2011年的0.42∶1，城乡建设用地结构和布局不断最佳化。

3.成立农村土地交易所，探索构建城乡统一的土地市场。经国务院同意，2008年12月，重庆市设立全国首家也是唯一一家农村土地交易所。其交易品种分为实物交易和指标交易两大类，实物交易包括土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权及农村土地权益折资入股后的股权或收益分配权交易，指标交易即地票交易。地票，是指把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，节余部分以市场化方式公开交易形成的可在重庆市规划建设範围内使用的指标。重庆农村土地交易所累计交易地票8.86万亩、175亿元；开展了968亩耕地承包经营权、3000亩林地承包经营权的交易，发布土地实物供需万余亩。重庆农村土地交易所为农村土地资产流转变现提供了市场平台，促进了土地资产、资源的盘活。特别是地票制度探索，更是具有重要意义。一是保证农村耕地面积不减少、质量不降低。地票运行是先增加耕地，后使用建设用地，真正落实了“先补后占、占补平衡、数质对等”。二是构建了城市反哺农村的有效途径。通过地票“千里之外”的价格发现功能，将远郊区县的农村宅基地价值由原来每亩几万元提升到20万元以上，建立了真正意义上的大城市反哺大农村市场化制度通道。三是实现“三农”真正受益。地票价款全部用于“三农”，且对集体建设用地的使用权人和所有权人享有收益作了量化，地票净收益的85%归农户所有、15%归所在集体经济组织所有。这一规定符合农村土地权利现状，较好地协调了各方利益关係。四是充实新农村建设资金。地票制度让农村集体经济组织获得大笔收益，壮大了集体经济实力，有利于加大农村基础设施、公益事业投入。五是通过地票变现增强农村融资能力。地票让农房抵押贷款评估有了参照体系，也为农房抵押处置提供了路径。

4.兼顾城镇化与新农村建设，促进城乡统筹发展。顺应土地城镇化与人口城镇化步调相匹配的诉求，重庆市以地票制度支持转户居民带着财产和尊严进城。在重庆市户籍制度改革中，农村土地处置政策处于关键、核心的环节。重庆市明确，转户居民可依法决定保留、流转土地或退出宅基地，其中自愿退出宅基地及附属设施用地的，可以地票方式变现财产，这对转户居民进城后参加社保和租购房是极大的支持。截至2012年6月底，重庆市已受理4.62万户转户居民宅基地退出申请。在积极推进城镇化的同时，重庆市依託整镇国土整治工程，整合多项支农政策、项目和资金，有力地支持了农民新村建设和农村危旧房改造，并为现代农业发展创造了条件，加快了农村生产生活环境的改善，促进了农村与城镇协调发展。

5.探索征地制度改革，保障农民权益。近年来，重庆市加强了被征地“农转非”人员社会保障体系建设，保障了农民在征地中的权益及社会稳定。筹集了100亿资金，将2008年前90余万被征地“农转非”人员全部纳入城镇企业职工基本养老保险体系，妥善解决了历史遗留问题，消除了一大社会稳定隐患。同时，提高征地补偿标準，为新征地人员建立社会保障，2008年1月1日以后新征地“农转非”人员做到了“应保尽保、即征即保”。探索开展缩小征地範围改革试点，选择永川区青峰镇进行试点，对该镇在规划建设区内实施非农建设项目使用土地，仍保留土地的集体所有性质，不进行土地徵用，探索项目实施主体与农村集体经济组织利益共享的新机制、新模式。

1.深入推进农村土地产权制度改革。一是深化农村集体土地确权发证工作。推动集体土地统一登记，在确权中进一步摸清农村各类土地现状，并建立土地管理台账，锁定现状，并实现动态监管。二是进一步明晰农村土地产权。开展试点探索，明晰集体土地所有权的主体、行使代表和成员资格，完善集体土地处置和收益权能，细化集体土地用益物权，赋予农民更加充分而完整的土地承包经营权、宅基地使用权。三是推进土地权利立法。以物权法为指导，通过立法确定农村各土地产权主体的权利和义务关係，规範土地使用、流转和补偿等行为。

2.改进农村土地规划计画管理。一是加快编制村土地利用规划。进一步完善土地利用规划体系，细化、完善村土地利用规划，合理布局居住、产业和农耕空间，指导乡村建设和发展。二是编制村庄建设规划。以村土地利用规划为基础，开展村镇建设规划编制，整合、完善乡村基础设施和公共服务投入，加强集中居住区生产生活配套，凸显乡村规划建设特色。三是保障农村发展用地。统筹推进城乡建设用地增减挂鈎、地票，盘活闲置、废弃农村建设空间，优先保障农村发展用地。

3.规範农村土地流转市场发展。一是培育土地承包经营权流转市场。规範发展多层次承包地流转市场，规範承包地流转交易程式，建立健全风险防範机制。建立促进土地规模经营的激励机制，积极培育农村土地股份合作社、家庭农场、专业大户等多种形式的规模经营主体。二是推进集体建设用地有序流转。建立完善集体建设用地交易範围、主体、程式，健全交易服务，建立集体建设用地价格形成机制，逐步形成城乡一体的土地等级和地价体系，并实现城乡建设用地市场一体化发展。三是完善农村建设用地指标市场化交易。总结提炼重庆地票交易经验，进一步完善农村建设用地指标交易和收益分配机制等，适时扩大农村建设用地指标市场交易範围。

4.加快推进征地制度改革。一是逐步缩小征地範围。制定公益性和经营性用地目录，公益性用地继续实行国家徵收制度，探索对城镇建设用地扩展边界外、独立选址的经营性用地不再徵收，採取协商谈判的办法，通过集体经营性建设用地流转的方式解决，从而逐步缩小征地範围。二是完善征地补偿安置机制。以规範政府征地行为和完善被征地农民安置制度为重点，进一步规範征地程式，保障被征地农民的知情权和参与权，全面建立征地补偿争议协调裁决制度；拓宽安置渠道，探索留地安置、土地入股等多种模式，解决好被征地农民就业、住房和社会保障；探索市场化征地补偿机制，适时提高补偿标準。

5.加强农村宅基地管理。一是通过立法明确宅基地的概念。将农村宅基地中住宅建筑占地和宅基地附属的院坝、圈舍等用地一併纳入管理範畴，合併进行审批与登记，并在《土地管理法》修订中予以明确。二是改革宅基地无偿配置的制度。在有条件的地区逐步停止新批准宅基地，探索实行有偿配置、市场化调节。三是加强宅基地审批管理及执法监察力度。出台农村宅基地管理办法或相关政策档案，强化宅基地管理，对建新农户要求严格履行复垦义务，加大执法监察力度，严肃查处违法占地行为。

6.探索农村“三权”抵押融资试点。扩大农村“三权”（农村土地承包经营权、林权及农村居民房屋所有权）抵押融资试点，建立农村土地资产评估体系，建立健全“三权”抵押融资风险防控机制、农业保险机制等。