江苏省人大常委会公告

第 49 号

《江苏省湿地保护条例》已由江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2016年9月30日通过，现予公布，自2017年1月1日起施行。

江苏省人民代表大会常务委员会

2016年9月30日

（2016年9月30日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）

第一章 总 则

第一条为了加强湿地保护，维护湿地生态功能和生物多样性，促进湿地资源可持续利用，加快推进生态文明建设，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条在本省行政区域内从事湿地保护、利用和管理等活动，适用本条例。

第三条本条例所称湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域，包括湖泊、河流、沼泽、滨海、库塘等湿地。

第四条湿地保护遵循保护优先、科学规划、合理利用和持续发展的原则。

第五条县级以上地方人民政府应当加强湿地保护工作的领导，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，建立政府主导和社会共同参与的湿地保护机制。湿地保护管理经费和湿地生态补偿经费列入财政预算。

第六条县级以上地方人民政府对本行政区域内的湿地保护负总责。县级以上地方人民政府应当建立湿地保护考核制度，将湿地工作纳入生态文明建设综合评价考核体系，定期对下级人民政府以及有关部门湿地保护目标完成情况进行考核。

第七条县级以上地方人民政府应当制定政策措施，鼓励、支持单位和个人修复湿地或者因地制宜利用採矿塌陷地、低洼废弃地等建设湿地，改善城乡生态环境。

第八条省人民政府成立湿地保护委员会，组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题。

省湿地保护委员会由省林业、水利、海洋与渔业、发展改革、财政、农业、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、旅游、文化等有关部门组成，日常工作由省林业主管部门承担。

设区的市、县（市、区）人民政府可以根据需要成立湿地保护协调机构，组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题。

第九条县级以上地方人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护工作的组织、协调、指导和监督，具体负责湿地保护和管理工作。

水利、海洋与渔业等主管部门按照职责，具体负责河流、湖泊、水库、海洋的湿地保护工作。

发展改革、财政、农业、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、规划、旅游等部门按照相关法律法规和本条例的规定，依法做好湿地保护相关工作。

湿地所在地的乡镇人民政府、街道办事处对本地区的湿地负有保护责任，应当组织村民委员会、居民委员会协助做好湿地保护工作，对破坏湿地的行为及时劝阻并报告有关主管部门。

湿地管理单位负责湿地的日常管理，组织实施湿地保护规划，保护和管理湿地内野生生物等自然资源，管理湿地内的科研、教学、参观、考察和生态旅游等活动。

第十条省人民政府林业主管部门应当成立湿地保护专家委员会。湿地保护专家委员会由湿地保护相关部门和科研机构、大专院校的有关专家组成，负责对编制湿地保护规划、拟制湿地名录、划定湿地範围、制定湿地保护方案、评估湿地资源，以及其他涉及湿地保护与利用的活动提供决策谘询意见。

第十一条县级以上地方人民政府及其有关部门、新闻媒体应当组织开展湿地保护宣传教育活动，普及湿地知识，提高全社会湿地保护意识。

第十二条县级以上地方人民政府及其有关部门应当组织开展湿地保护科学研究，推广套用科研成果，提高湿地保护水平。

鼓励、支持单位和个人以志愿服务、捐赠等多种形式参与湿地保护活动。对在湿地保护工作中作出显着成绩的单位和个人，县级以上地方人民政府及其有关部门应当给予奖励。

第二章 规划与名录

第十三条省人民政府林业主管部门应当会同有关部门组织编制全省湿地保护规划，经省人民政府批准后组织实施。

设区的市、县（市、区）人民政府林业主管部门应当会同有关部门根据上一级湿地保护规划，组织编制本行政区域的湿地保护规划，经本级人民政府批准后组织实施，同时报上一级林业主管部门备案。

编制湿地保护规划，应当通过座谈会、论证会、公布规划草案等形式，徵求有关单位、专家和公众的意见。

湿地保护规划应当明确湿地保护的目标任务、总体布局、保护重点、保障措施和保护投入等内容。

湿地保护规划应当与主体功能区规划、土地利用总体规划、海洋功能区划、城乡规划、环境保护规划、生态红线规划、水资源规划等相衔接。

第十四条县级以上地方人民政府应当对湿地保护规划的实施情况进行监督检查，督促相关部门依照规划做好湿地保护工作。

第十五条县级以上地方人民政府林业主管部门应当按照湿地保护规划，组织对退化和遭破坏的湿地进行科学评估，指导并督促相关部门、单位採取栖息地营造、植被恢复、水源补充、退耕（垦）还湿、污染治理、生物防控等措施进行修复。

第十六条湿地实行名录管理。湿地名录应当明确湿地的名称、类型、保护级别、保护範围、主管部门、管理单位等内容。

第十七条湿地实行分级保护制度。根据湿地保护规划和湿地生态功能、生物多样性的重要程度，湿地分为国家重要湿地、省级重要湿地、市级重要湿地和一般湿地，并由湿地名录予以确定。

第十八条国家重要湿地名录及其调整，按照国家有关规定执行。

省级重要湿地名录及其调整由省人民政府林业主管部门会同有关部门提出，经湿地保护专家委员会论证，由林业主管部门报省人民政府批准后公布。

市级重要湿地名录及其调整，由所在地设区的市人民政府林业主管部门会同有关部门提出，报同级人民政府批准后公布，并报省人民政府林业主管部门备案。

一般湿地名录及其调整，由所在地县级人民政府林业主管部门会同有关部门提出，报同级人民政府批准后公布，并报省人民政府林业主管部门和设区的市人民政府林业主管部门备案。

湿地名录的具体管理办法由省人民政府制定。

第十九条符合下列条件之一的，应当列为省级重要湿地：

（一）面积在一千公顷以上的湿地；

（二）湿地生态系统在本省或者区域範围内具有典型性的湿地；

（三）生物多样性丰富或者珍稀、濒危物种分布的湿地；

（四）珍贵、濒危鱼类洄游所在地的湿地；

（五）具有重要科学研究价值或者较高历史文化价值的湿地；

（六）省级和省级以上湿地自然保护区、湿地公园；

（七）其他需要列入的重要湿地。

未被认定为省级以上重要湿地，符合下列条件之一的，应当认定为市级重要湿地：

（一）面积一百公顷以上的湖泊湿地、沼泽湿地和库塘湿地;

（二）宽度十米以上、长度十千米以上的河流湿地;

（三）面积五百公顷以上的滨海湿地；

（四）其他需要列入的重要湿地。

未被认定为市级以上重要湿地的，可以认定为一般湿地；八公顷以上的湿地，应当认定为一般湿地。

第二十条县级以上地方人民政府对重要湿地应当设定保护界标，界标上注明湿地名称、保护级别、範围等内容。禁止任何单位和个人破坏或者擅自改变湿地保护界标。

第三章 保护方式

第二十一条在本省行政区域实行湿地生态红线制度。县级人民政府应当划定湿地生态红线，确保湿地生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

国家重要湿地、省级重要湿地和市级重要湿地的核心区域应当纳入湿地生态红线範围。

湿地生态红线管理办法由省人民政府制定。

第二十二条县级以上地方人民政府林业主管部门应当採取设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区等方式加强湿地保护。

第二十三条具备自然保护区设立条件的湿地，应当依法设立湿地自然保护区。

湿地自然保护区的设立和管理按照有关法律、法规执行。

第二十四条生态特徵典型、自然景观独特，适宜开展生态展示、科普教育、生态旅游等活动的湿地，可以设立湿地公园。

设立湿地公园应当编制湿地公园总体规划，依法办理相关手续。湿地公园建设应当保持湿地生态系统结构与功能完整性，与周围景观相协调，不得破坏或者污染湿地。

第二十五条湿地公园实行分区管理，可以根据湿地的主要功能，划分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区等。

湿地保育区除开展保护、监测等必需的保护管理活动外，不得进行任何与湿地生态系统保护和管理无关的其他活动。恢复重建区仅可以开展培育和恢复湿地的相关活动。宣教展示区可以开展以生态展示、科普教育为主的活动。合理利用区可以开展不损害湿地生态系统功能的生态旅游等活动。

第二十六条湿地公园分为国家湿地公园和省、市级湿地公园。

国家湿地公园的设立和管理按照国家有关规定执行。

省级湿地公园的设立，由所在地设区的市人民政府林业主管部门向省人民政府林业主管部门提出书面申请，由省人民政府林业主管部门作出决定，并报省人民政府备案。

省、市级湿地公园的设立、管理的具体办法由省人民政府林业主管部门制定。

第二十七条对生态区位重要、生态功能明显，尚不适宜设立湿地自然保护区和湿地公园的湿地，可以因地制宜，设立湿地保护小区。

需要设立湿地保护小区的，由县级人民政府林业主管部门会同有关部门以及乡镇人民政府、街道办事处提出湿地保护小区建设方案，报同级人民政府批准后实施。

第二十八条不适宜设立湿地自然保护区、湿地公园、湿地保护小区的湿地，县级人民政府林业主管部门应当根据湿地实际情况，採取相应的保护措施，保持湿地自然特性和生态功能。

第二十九条除法律、法规有特别规定外，禁止在重要湿地内从事下列行为：

（一）开（围）垦、填埋湿地；

（二）挖砂、取土、开矿、挖塘、烧荒；

（三）引进外来物种或者放生动物；

（四）破坏野生动物栖息地以及鱼类洄游通道；

（五）猎捕野生动物、捡拾鸟卵或者採集野生植物，採用灭绝性方式捕捞鱼类或者其他水生生物；

（六）取用或者截断湿地水源；

（七）倾倒、堆放固体废弃物、排放未经处理达标的污水以及其他有毒有害物质；

（八）其他破坏湿地及其生态功能的行为。

第四章 合理利用

第三十条在全面保护、面积不减、不损害湿地生态功能的前提下，湿地资源可以进行合理利用。

利用湿地资源从事生态旅游、科普教育、农业生产经营等活动，应当符合湿地保护规划。

第三十一条地方各级人民政府应当统筹协调湿地内的基础设施和公共服务设施建设，为湿地合理利用提供保障。

第三十二条纳入湿地生态红线範围的湿地，禁止占用、徵收或者改变用途。

因交通、能源、通讯、水利等国家和省重点建设项目确需占用、徵收湿地生态红线範围以外的湿地或者改变用途的，用地单位应当依法办理相关手续，并提交湿地保护与恢複方案。国土资源、水利、海洋与渔业等部门在办理相关手续时，应当根据湿地保护级别徵求相应林业主管部门意见。林业主管部门应当根据湿地生态红线和湿地保护规划，在十个工作日内出具相关意见；没有出具意见的，视为同意。林业主管部门出具的意见应当作为有关部门办理行政许可的重要依据。

经批准占用、徵收湿地的，用地单位应当按照湿地保护与恢複方案恢复或者重建湿地。

第三十三条因依法批准的建设项目施工确需临时占用湿地的，用地单位应当依法办理相关手续，并提交湿地临时占用方案，明确湿地占用範围、期限、用途、相应的保护措施以及使用期满后的恢複方案等。国土资源、水利、海洋与渔业等部门在办理湿地临时占用相关手续时，应当根据湿地保护级别徵求相应林业主管部门意见。林业主管部门应当在十个工作日内出具相关意见；没有出具意见的，视为同意。

临时占用湿地的期限不超过二年。临时占用湿地期限届满后，用地单位应当按照湿地恢複方案及时恢复湿地。

因防洪抢险等突发事件需要占用湿地的，依照有关法律、法规规定执行。

第五章 监督管理

第三十四条县级以上地方人民政府应当组织林业、农业、水利、国土资源、环境保护、海洋与渔业、住房城乡建设等有关部门建立湿地执法协作机制，依法查处破坏、侵占湿地的违法行为。

鼓励单位和个人检举破坏、侵占湿地的行为。县级以上地方人民政府林业主管部门应当公开举报电话。

第三十五条县级以上地方人民政府林业主管部门应当建立湿地资源信息管理系统，会同有关部门定期组织开展湿地资源调查，并将调查结果报告同级人民政府和上一级林业主管部门。

全省湿地资源调查每十年进行一次，省级重要湿地调查评估每五年进行一次，调查工作由省人民政府林业主管部门统一组织，调查结果由省人民政府公布。

第三十六条县级以上地方人民政府林业、农业、水利、国土资源、环境保护、海洋与渔业、住房城乡建设等有关部门应当根据各自职责，对湿地进行动态监测，发现湿地面积减少、生态功能退化、湿地污染等情况的，应当及时採取措施予以恢复、修复。

有关部门应当将动态监测数据汇交林业主管部门，实现湿地监测信息互通共享。

县级以上地方人民政府林业主管部门应当定期向社会发布湿地面积、水质、生物多样性等湿地状况的监测结果。

第三十七条县级以上地方人民政府应当建立湿地生态补水协调机制，保障湿地生态用水。对因水资源缺乏导致功能退化的自然湿地，应当通过工程和技术措施补水，恢复湿地生态功能。

第三十八条因发生污染事故或者其他突发事件，造成或者可能造成湿地污染的，有关单位、个人应当立即採取必要的处置措施，并向林业、环境保护、水利、海洋与渔业等相关部门以及发生地县级人民政府报告。履行统一领导职责或者组织处置突发事件的地方人民政府接到报告后，应当立即组织有关部门，针对其性质、特点和危害程度，採取有效措施，及时消除危害。

第三十九条县级以上地方人民政府应当建立湿地生态补偿机制。

按照湿地保护规划恢复或者建设湿地造成相关权利人的合法权益受到损失的，或者因承担湿地保护责任导致该区域经济发展受到影响的，由县级以上地方人民政府依法给予补偿。

补偿办法由省人民政府制定。

第四十条因气候变化、自然灾害等造成湿地生态特徵退化的，县级以上地方人民政府应当进行综合治理，採取退耕、补水、禁捕、限捕、生态移民、封闭轮休等措施，恢复湿地生态功能。

第六章 法律责任

第四十一条违反本条例规定的行为，其他法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

第四十二条违反本条例第二十条规定，破坏或者擅自改变湿地保护界标的，由界标所在县（市、区）有关主管部门责令限期恢复，处以一千元以上五千元以下罚款。

第四十三条违反本条例第二十九条规定，擅自进行开（围）垦湿地、挖砂、取土、开矿、烧荒、捕捞等活动的，其他法律、法规已经规定处罚的，有关主管部门应当依法予以处罚；其他法律、法规未规定处罚的，县级以上地方人民政府有关主管部门应当责令停止违法行为，限期恢复原状或者採取其他补救措施，可以处以二千元以上五万元以下的罚款；造成严重后果的，处以五万元以上五十万元以下罚款。

第四十四条违反本条例第三十二条第二款、第三十三条第一款规定，擅自占用或者改变湿地用途的，由有关主管部门责令限期恢复原状，处以非法占用或者改变用途湿地每平方米一百元以上二百元以下罚款。

第四十五条违反本条例第三十三条第二款规定，临时占用湿地期限届满后，用地单位未按照湿地恢複方案及时恢复的，由有关主管部门责令限期恢复；逾期未恢复的，处以未恢复湿地每平方米一百元以上二百元以下罚款。

第四十六条违反本条例规定，县级以上地方人民政府及有关部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，按照国家和省有关规定实行行政问责，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）在湿地保护範围内违法审批建设项目的；

（二）未编制和实施湿地保护规划的；

（三）未依法採取湿地保护措施的；

（四）发现违反湿地保护规定的行为不依法查处的；

（五）对违法造成湿地严重污染制止不力的；

（六）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为。

第七章 附 则

第四十七条国际重要湿地管理按照国家相关规定执行。

第四十八条本条例自2017年1月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委託，我委对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省湿地保护条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审查，现将审查意见报告如下：

湿地具有保持水源、蓄洪防旱、调节和改善气候、净化水质和维护生物多样性等重要的生态功能。保护湿地，对保护人类的生存环境，实现经济社会可持续发展，意义重大。江苏境内湖泊众多，沿海滩涂辽阔，湿地资源丰富，湿地面积达282.2万公顷，约占全省国土面积的四分之一。大丰麋鹿、盐城湿地珍禽国家级自然保护区列入国际重要湿地名录，太湖、洪泽湖等5处湿地列入国家重要湿地。近年来，我省各级政府十分重视湿地保护工作，明确责任主体，划定生态红线，建立分级管理工作机制，强化湿地管理。南京、苏州等地人大常委会还专门制定相关地方性法规，推进湿地管理的规範化、法制化。

与此同时，湿地保护工作中也还存在不少问题，一些地方和部门对湿地保护和管理工作的重要性认识不足、工作力度不够；湿地保护和管理的机制还不完善；湿地生态系统的基础性研究、管理的科学性等方面还需要进一步加强；湿地利用行为还需要进一步规範。通过制定地方性法规，进一步保护湿地资源，强化对湿地利用的监督管理，十分必要和迫切。

《江苏省湿地保护条例》是本届五年立法规划项目和2015年的立法调研项目。去年8月份，我委提前介入，听取条例起草部门就条例框架结构以及规範的主要内容等方面情况介绍；9月份，省人大常委会分管领导带队，赴黑龙江等省份进行立法调研，学习兄弟省市的立法经验，了解他们在法规实施过程中遇到的问题；11月份和今年4月初，我委组织省有关部门分别到盐城、宿迁和苏州进行调研，与当地政府及有关部门座谈，徵求对条例草案的修改意见。4月中旬，常委会分管领导还率队到南京召开座谈会，进行立法调研。5月9日，我委召开委员会全体会议，对条例草案进行了审查。我委认为，条例草案总结了我省在湿地保护和管理工作中的成熟做法，借鉴了兄弟省市的主要立法经验，进一步规範了湿地利用行为，框架结构合理、针对性较强，是切实可行的。同时对条例草案提出如下修改意见：

一、关于突出对重要湿地的保护方面

条例草案规定对湿地实施分类保护和管理，根据湿地生态功能和环境保护的重要性，将湿地划分为重要湿地和一般湿地，但在保护、管理措施和利用行为方面没有突出对重要湿地的保护。针对这一情况，考虑到目前各地对湿地资源利用的实际状况，建议将条例草案第三十六条有关禁止性规定限定在重要湿地範围内，特别是对重要湿地不同区域要明确其重点保护内容，并对禁止性行为作进一步细化，这样规定，可以强化对重要湿地进行重点保护，加大对重要湿地的保护力度，增强法规的可操作性。

二、关于加强湿地保护的科学性方面

湿地生态系统与森林生态系统和海洋生态系统共同构成地球的三大生态系统，由于长期以来人类的生产生活主要依託于后两者，对湿地生态系统的研究和知识的宣传普及还不够深入，造成对湿地的保护和管理在认识上还存在一定局限性。因此，建议在条例草案中增加以下内容：相关部门按照各自职责在对重要湿地採取管护措施时，应当徵求专家委员会意见，建立必要的交流沟通协作机制，提高保护措施的科学性和保护湿地生态功能的可持续性；应当加强湿地基础研究，鼓励和支持在重要湿地内建立科研观测站、点，逐步实现湿地监测设施、监测数据共享，使湿地保护和利用更科学、更合理。

三、关于湿地水源环境保护方面

水环境是湿地生态系统的载体，是湿地具有广泛功能的基础，监测和保护湿地水环境是湿地保护的首要环节和重要的基础性工作。在调研中有的地方建议，应当加强对湿地水源汇入点的水质监测，防止湿地水源的污染对湿地生态环境造成损害。建议在条例草案第二章湿地保护部分增加以下内容：应当对重要湿地主要水源汇入点的水质情况进行监测，经认定对湿地水环境造成损害的，应当依法进行处罚。

四、关于加大对湿地的保护力度方面

条例草案第二十七条明确禁止违法占用、徵收湿地或者改变湿地用途，确需占用、徵收湿地或者改变湿地用途的应当徵求林业主管部门意见，与此同时应当制定湿地保护和恢複方案。但是对制定的湿地保护和恢複方案，条例草案仅要求报林业行政主管部门备案，这样规定刚性不够，部门职责界线不清，有些措施也会落空。同时，与湿地生态系统的複杂性不相协调，有可能导致保护和恢复的只是湿地的种类和面积，而湿地本身的生态功能难以得到有效保护和恢复。因此，占用、徵收湿地或者改变湿地用途而制定的湿地保护和恢複方案，同样应当徵求林业行政主管部门的意见并报备，重要湿地保护与恢複方案还应当经过专家委员会论证后方可组织实施。此外，为简化办事程式，提高办事效率，湿地保护与恢複方案可以与占用、徵收湿地或者改变湿地用途的申请同时提交有关主管部门办理相关手续。

五、关于增强条例的可操作性方面

湿地保护工作面广量大，涉及的部门也较多，为增强条例可操作性，切实发挥条例对湿地的保护作用，应当对湿地保护工作涉及的主要部门的职责予以具体化。根据有关规定和湿地保护的实际需要，建议对条例草案第七条第二款中提及的水利、国土资源、环境保护、海洋、渔业等部门在湿地保护方面的职责加以明确。同时，我省部分县区林业部门的行政力量相对薄弱，也需要通过明确相关部门在湿地保护方面的职责来加以强化，使条例草案的有关规定能落到实处。

六、关于法律责任方面

条例草案法律责任部分有的规範比较原则，且处罚的力度还不够，对相关责任主体和禁止性行为的法律责任还需要作进一步细化；有的罚款规定只有上限没有幅度，在实际执行中难以掌握，执法的随意性比较大。此外，对相关行政主管部门及其工作人员法律责任的规定比较笼统、格式化色彩比较浓，建议参照外省市做法，对相关部门及其工作人员未按照规定编制和组织实施湿地保护规划、未依法採取湿地保护措施、对造成湿地污染的违法行为未採取制止措施、未按规定批准占用湿地、未依法履行监督管理职责或者因保护利用不当造成湿地生态系统损害等行为的法律责任加以明确。

此外，条例草案中的一些文字表述还需作进一步斟酌修改。

以上报告，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

省十二届人大常委会第二十三次会议对《江苏省湿地保护条例（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。常委会组成人员认为，为了加强湿地保护，规範湿地利用，制定本条例十分必要，草案符合实际，具有一定可操作性，内容基本可行，同时也提出了一些修改意见和建议。会后，法工委书面徵求了部分省人大代表、立法谘询专家的意见，并在江苏人大网上公布全文徵求社会意见。7月，会同省人大常委会农委、省林业局赴徐州、盐城、扬州进行调研，听取了相关市县对草案的意见和建议，实地考察了一些湿地自然保护区、湿地公园。8月上旬，专门召开专家座谈会，听取湿地保护领域专家、立法专家对草案的意见和建议。草案修改稿形成后，组织召开了省各有关部门参加的座谈会，再次徵求了意见。9月1日，法制委员会召开全体会议进行了统一审议。现将审议结果报告如下：

有的委员提出，草案第三条第一款关于湿地的定义表述不够清晰，建议斟酌。有的专家提出，定义既要体现湿地的特徵，也要涵盖我省主要的湿地类型，表述上要简明扼要。因此，建议将草案第三条第一款修改为“本条例所称湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时水深不超过六米的海域，包括湖泊、河流、沼泽、滨海、库塘等湿地。”还有些委员提出，草案第三条第二款规定仅保护列入名录的湿地，不能体现全面保护的原则，湿地不论是否列入名录，都应当得到保护。在具体管理方式上，可以根据不同情况实行分级管理，有针对性地予以保护。因此，建议删去草案第二款。

1、省人大常委会农委提出，湿地保护涉及部门较多，需要在条例草案的基础上进一步理顺主要部门的职责。有的专家、有的地方提出，湿地管理单位负责湿地日常管理，在湿地保护第一线，也应规定相应的职责。因此，根据湿地保护实行综合协调、分部门实施的管理体制，建议对草案第七条作三方面修改：一是在第一款中明确林业主管部门“具体负责湿地保护和管理工作”；二是增加一款作为第二款，明确“水利、海洋与渔业等主管部门按照职责，具体负责河流、湖泊、水库、海洋的湿地保护工作”；三是增加一款作为第五款，明确湿地管理单位的职责。

2、有的委员提出，湿地保护工作不能仅靠林业部门的综合管理，还需要政府主导推进，建议借鉴浙江、北京等地的做法，建立湿地保护协调机制。因此，建议增加一条作为草案修改稿第八条：“省人民政府成立湿地保护委员会，组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题。”“省湿地保护委员会由省林业、水利、海洋与渔业、发展改革、财政、农业、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、旅游等有关部门组成，日常工作由省林业主管部门承担。”“设区的市、县（市、区）人民政府可以根据需要成立湿地保护协调机构，组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题。”

1、湿地保护投入保障机制。有的委员提出，草案第五条中“切实增加湿地保护投入”不够具体。有些委员提出，湿地保护是一项公益性事业，要有相应的财政保障机制。因此，建议在草案第五条中将“切实增加湿地保护投入”明确为“湿地保护管理经费和湿地生态补偿经费列入财政预算”。

2、湿地生态红线制度。针对草案第六条，有的委员提出，建立湿地生态红线制度很有必要，但是制度的内容不明确，需要进一步充实。经研究，建议将草案第六条相关内容调整到保护方式一章，作为草案修改稿第二十一条，增加两款作为第二款、第三款：“国家重要湿地、省级重要湿地和市级重要湿地的核心区域应当纳入湿地生态红线範围。”“湿地生态红线管理办法由省人民政府制定。”此外，在草案修改稿第三十二条第一款中还明确规定“纳入湿地生态红线範围的湿地，禁止占用、徵收或者改变用途”。

3、湿地生态补偿机制。有的委员、有的地方提出，要使湿地保护可持续，其根本路径在于建立生态补偿机制，形成持续的动力。建议儘快建立湿地生态补偿机制，不让地方和个人因为保护湿地而吃亏。因此，结合我省实际，建议在草案修改稿第三十九条中明确规定“县级以上地方人民政府应当建立湿地生态补偿机制。”“按照湿地保护规划恢复或者建设湿地造成相关权利人的合法权益受到损失的，或者因保护湿地导致该区域经济发展受到影响的，由县级以上地方人民政府依法给予补偿。”“补偿办法由省人民政府制定。”

有的委员、有的地方提出，编制湿地保护规划是保护湿地、规範利用湿地的前提和基础，草案第十一条关于湿地保护规划的内容比较单薄，需要进一步充实。因此，建议增加两款，对湿地保护规划的编製程序、主要内容作出明确规定，作为草案修改稿第十三条第三款、第四款：“编制湿地保护规划，应当通过座谈会、论证会、公布规划草案等形式，徵求有关单位、专家和公众的意见。”“湿地保护规划应当明确湿地保护的目标任务、总体布局、保护重点、保障措施和保护投入等内容。”

有的委员提出，草案第二十一条规定“从严控制湿地公园设立”，含义不清楚，建议明确湿地公园设立的要求。有的专家提出，湿地公园作为湿地保护的重要载体，应当规定具体的保护与管理措施。因此，建议对湿地公园的设立、管理作明确的规定：一是增加一条作为草案修改稿第二十四条，明确设立湿地公园的前提和要求：“生态特徵典型、自然景观独特，适宜开展生态展示、科普教育、生态旅游等活动的湿地，可以设立湿地公园。”“设立湿地公园应当编制湿地公园总体规划，依法办理相关手续。湿地公园建设应当保持湿地生态系统结构与功能完整性，与周围景观相协调，不得破坏或者污染湿地。”二是增加一条作为草案修改稿第二十五条，规定“湿地公园实行分区管理，可以根据湿地的主要功能，划分为湿地保育区、恢复重建区、宣教展示区、合理利用区等。”并对各个区域允许开展的活动作了限定。

一些委员和有的地方提出，湿地的利用要有限制条件，否则湿地的不合理利用就难以控制。有的委员提出，湿地的临时占用也应有限制条件。有些委员、有些专家提出，草案第二十七条利用湿地仅徵求林业主管部门的意见，力度还不够，建议考虑更严格的控制措施。因此，建议对草案作下列修改：一是进一步明确湿地利用的前提。在草案修改稿第三十条中规定“在全面保护、面积不减、不损害湿地生态功能的前提下，湿地资源可以进行合理利用”。二是对湿地利用作进一步限制。在草案修改稿第三十二条中规定“因交通、能源、通讯、水利等国家和省重点建设项目确需占用、徵收湿地生态红线範围以外的湿地或者改变用途的，用地单位应当依法办理相关手续，并提交湿地保护与恢複方案”；在草案修改稿第三十三条中规定“因依法批准的建设项目施工确需临时占用湿地的，用地单位应当依法办理相关手续，并提交湿地临时占用方案，明确湿地占用範围、期限、用途、相应的保护措施以及使用期满后的恢複方案等。”三是规定应当根据湿地保护级别徵求相应的林业主管部门意见。此外，还对林业主管部门出具意见的根据、时限提出要求，并进一步明确林业主管部门出具意见的作用，在草案修改稿第三十二条中规定“林业主管部门应当根据湿地生态红线和湿地保护规划，在七个工作日内出具相关意见；没有出具意见的，视为同意。林业主管部门出具的意见应当作为有关部门办理行政许可的重要依据。”

1、有的委员提出，草案对相关违法行为处罚较轻，罚款数额偏低，在实践中对违法行为起不到约束作用。经研究，由于湿地保护没有直接的上位法规定，草案第三十八条、第三十九条、第四十条行政处罚种类与幅度是条例创设的。因此，建议参考国家资源保护有关法律法规、外省有关地方性法规的规定，结合实际适当调高罚款的幅度：一是草案第三十八条中，关于破坏或者擅自改变湿地保护界标的处罚从“五百元以上二千元以下”修改为“一千元以上五千元以下”。二是草案第三十九条中擅自占用或者改变用途的处罚标準，由非法占用或者改变用途湿地每平方米“二十元以上五十元以下”修改为“一百元以上二百元以下”。三是草案第四十条中未按照湿地恢複方案及时恢复的处罚标準，由未恢复湿地每平方米“二十元以上五十元以下”修改为“一百元以上二百元以下”。

2、有的委员提出，草案第四十一条涉及的违法行为种类较多，危害程度各不相同，但规定的处罚仅有上限，建议根据危害程度设定不同的处罚。经研究，该条的大多数违法行为在野生动物保护法、渔业法、水法、固体废物污染环境防治法、自然保护区条例等有关法律、法规中已有处罚规定，可以适用已有法律、法规的规定。对于法律、法规未规定处罚的，也应当根据不同情形设定相应的处罚。因此，建议将草案中“责令改正违法行为，并可以处十万元以下的罚款”修改为“责令停止违法行为，限期恢复原状或者採取其他补救措施，并可以处二千元以上五万元以下的罚款；造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下罚款。”

此外，根据常委会组成人员的意见，对部分章节内容进行了重新划分，修改了第二章、第三章的章名，还对草案作了部分文字、技术修改，对有关条款顺序作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见提出草案修改稿，建议本次常委会会议审议通过。

以上报告和草案修改稿是否妥当，请审议。

湿地作为三大生态系统之一，发挥着涵养水源、净化水质、蓄洪防旱、固碳释氧、改善空气品质和维护生物多样性的作用。为了保护这一重要的隐域生态系统，2016年9月30日江苏省第十二届人大常委会第二十五次会议审议通过了《江苏省湿地保护条例》。该条例将于2017年1月1日起施行。

9月23-26日第十届国际湿地大会发表了《湿地常熟宣言》，表明“湿地要保护”是世界生态专家的共识。9月30日江苏省第十二届人大常委会第二十五次会议通过《江苏省湿地保护条例》，表明“湿地要保护”已经成为全省人民的共识。从生态专家的共识到成为全省人民的共识，江苏已经完成这一华丽的转身。条例将从2017年1月1日起施行。从此，湿地生态保护在江苏这块具有水乡特色的土地上有了明确的地方性法规保障。

树立湿地保护意识，首先要确定什幺是湿地。在国家法律层面，湿地并没有明确的定义。因此，条例第三条开宗明义，规定：“本条例所称湿地是指常年或者季节性积水地带、水域和低潮时不超过六米的海域，包括湖泊、河流、沼泽、滨海、库塘等湿地”。这个定义既明确了湿地的内涵，又明确了湿地的外延，即湿地的类型，湖泊湿地、河流湿地、沼泽湿地、库塘湿地，都属于条例要保护的範围。这些湿地既包括自然湿地，也包括重点保护野生动物栖息地、重点野生保护植物原生地等人工湿地。

谁来保护湿地，这是条例解决的重点问题。条例第六条明确规定：县级以上地方人民政府对本行政区内的湿地保护负总责。第五条规定，政府主导，社会共同参与。这些条文的规定表明，政府责无旁贷，要负总责，要发挥主导作用。这就要求各级地方人民政府要把思想统一到条例的规定上来，树立湿地保护意识，落实湿地保护责任，将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，要划定湿地保护的範围，要建立湿地保护的经费保障。

湿地涉及的範围广，覆盖类型多，仅仅採取一个部门管理负责的办法，小马拉大车，难以解决问题。此外，在不少地方，林业甚至还没有单独的部门。考虑到上述情况，条例确立了综合协调、分部门实施的保护管理体制。第九条对此作了明确的规定。首先是明确林业主管部门负责湿地保护工作的组织、协调、指导和监督职能，具体负责湿地保护管理工作。其次，明确水利、海洋与渔业分别负责河湖、水库、海洋的湿地保护工作。其他部门分别依法做好湿地保护相关工作。总而言之，统分结合，各负其责。

此外，在总则章规定了一条，要求从政府层面建立了一个湿地保护的协调机制，以便有一个协调解决问题的平台。条例明确省政府成立湿地保护委员会，组织、协调、解决湿地保护中的重大问题。在设区的市、县（市、区）层面，规定可以根据需要成立湿地保护协调机构，研究解决湿地保护中的重大问题。

保护湿地，需要相应的湿地保护制度。为此，条例设计了一系列相互配合的湿地保护制度。

湿地生态红线制度。要保护湿地，就要有刚性的约束制度。湿地生态红线制度，就是这样一个制度。这也是我省生态红线制度的重要内容。条例第二十一条明确规定，在本省行政区实行湿地生态红线制度。这是我省第一次以法规条文的形式向全省表明实行湿地生态红线制度。实行生态红线制度，就要划定湿地生态红线。条例还进一步明确要求，县级人民政府应当划定湿地生态红线。国家重要湿地、省级重要湿地和市级重要湿地的核心区域应当纳入湿地生态红线的範围。此外，还进一步授权省人民政府制定湿地生态红线管理办法，对湿地生态红线的划定作具体规定。

湿地保护考核制度。为了落实中央要求，条例在第五条明确规定，县级以上地方人民政府应当建立湿地保护考核制度，将湿地工作纳入生态文明建设综合评价考核体系，定期对下级人民政府及有关部门湿地保护完成情况进行考核。此外，还在第四十六条规定，对违反条例规定，保护湿地失职、渎职的行为除给予处分外，还要实行行政问责。

湿地生态补偿制度。从某一个局部来说，保护湿地要损失一部分实际利益。但是，从社会整体来说，保护湿地就是保护地球之肾，保护全社会的利益，不仅泽及江苏，还能惠及世界。江苏盐城滨海湿地是候鸟迁徙的国际通道。如何让湿地保护能落实，可持续？我省苏州保护湿地的经验告诉我们，湿地保护能不能做好，关键在于有没有湿地保护的持续动力。湿地生态补偿制度，就是这样一个能提供持续动力的制度。为此，条例将湿地生态补偿制度作为条例中的一个支柱性制度予以考虑。一是在第三十九条规定，县级以上地方人民政府应当建立湿地生态补偿制度。同时，对湿地的补偿对象在第二款作了明确规定。二是在第五条规定，湿地生态补偿经费列入财政预算，为湿地补偿明确经费来源。此外，还明确，补偿办法由省人民政府统一制定。

湿地利用的限制制度。保护湿地的目的在于发挥湿地的功能、作用。但是，在经济发展的过程中，忽视了湿地作为隐域生态系统的作用，过度利用湿地，甚至是不加节制地破坏湿地，妨害了湿地功能的发挥，成为湿地生态系统的一个巨大威胁。因此，条例专门用一个章节规定了湿地的合理利用，实际是限制利用湿地，对湿地的利用规定了严格的限制条件。

一是规定了明确规定纳入湿地生态红线的湿地，一律禁止占用、徵收、改变用途。生态红线不能踩，谁踩追究谁的责任。各地审批部门，要谨慎查明审批的项目是否在湿地生态红线範围内。在红线範围内的，审批项目要承担法律责任。

二是规定了利用生态红线之外的湿地的，必须是交通、能源、通讯、水利等国家和省重点项目，用地单位要提交湿地保护与恢複方案。而且要求国土、水利、海洋与渔业等相关审批部门办理手续时，要徵求相应的林业行政部门的意见。省级重要湿地的，要徵求省级林业行政部门的意见。市级重要湿地的，要徵求市级林业行政部门的意见。对于林业部门来说，要依照湿地生态红线和湿地保护规划出具意见，意见要说清楚是不是在湿地生态红线範围内，是不是符合湿地保护规划，湿地保护方案是否能切实起到保护的作用，恢複方案是否能达到恢复前的状态。而且，进一步明确，林业主管部门出具的意见应当作为上述部门办理行政许可的重要依据。也就是说，对林业部门的意见，要慎重考量，不能作为一般的意见处理。不採纳林业部门意见的，要有更为有力的上位法依据才行。对临时占用湿地，也建立了类似的制度。

此外，还规定了湿地名录製度、湿地分级保护制度等。

可以预见，不久的将来，鱼米之乡会更美，江苏会更靓，生活在江苏的人们感觉会更滋润。

江苏湿地资源丰富，湿地面积达282.2万公顷，约占全省国土面积的四分之一。5月23日，扬子晚报记者获悉，《江苏省湿地保护条例(草案)》(以下简称草案)提请省人大常委会第二十三次会议审议。据记者了解，该条例正式出台后，将为我省实施最严格湿地保护提供法律依据。

据记者了解，草案第三十六条列出了除法律、法规另有规定外，禁止在湿地内从事的八项活动。(一)开(围)垦、填埋湿地；(二)挖砂、取土、开矿、挖塘、烧荒；(三)引进外来物种或者放生动物；(四)破坏野生动物栖息地以及鱼类洄游通道；(五)猎捕野生动物、捡拾鸟卵或者採集野生植物，捕捞鱼类或者其他水生生物；(六)取用或者截断湿地水源；(七)倾倒、堆放固体废弃物、排放未经处理达标的污水以及其他有毒有害物质；(八)其他破坏湿地及其生态功能的行为。

在法律责任部分，草案写到，违反第三十六条规定，擅自进行开(围)垦湿地、挖砂、取土、开矿、烧荒、捕捞等活动的，其他法律、法规未规定处罚的，县级以上地方人民政府有关主管部门应当责令改正违法行为，并可以处十万元以下的罚款。

此外，破坏或者擅自改变湿地保护界标的，由界标所在县(市、区)有关主管部门责令限期恢复，并处五百元以上二千元以下罚款。未经批准擅自改变湿地用途的，由有关主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途湿地每平方米二十元以上五十元以下罚款。临时占用湿地期限届满后，逾期未恢复的，处以未恢复湿地每平方米二十元以上五十元以下罚款。