（2012年1月12日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）

本决定自2012年2月1日起施行。

《江苏省湖泊保护条例》根据本决定作相应修改，重新公布。

江苏省湖泊保护条例

（2004年8月20日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 根据2012年1月12日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议《关于修改〈江苏省湖泊保护条例〉的决定》第一次修正根据2018年11月23日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议《关于修改〈江苏省湖泊保护条例〉等十八件地方性法规的决定》第二次修正）

第一条为了加强湖泊保护，有效发挥湖泊功能，合理利用湖泊资源，维护湖泊生态环境，防治水害，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国环境保护法》等有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条列入江苏省湖泊保护名录的湖泊的开发、利用、保护和管理，适用本条例。

省人民政府应当将面积在0.5平方公里以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水水源的湖泊列入江苏省湖泊保护名录，于本条例实施前确定并公布。

省人民政府可以根据本条例的实施情况，对湖泊保护名录作出调整，并予公告。

第三条湖泊保护应当遵循统筹兼顾、科学利用、保护优先、协调发展的原则。

地方各级人民政府应当增加投入，採取有利于湖泊保护的经济技术政策和措施，加强湖泊资源保护，规範湖泊开发、利用活动，防止现有湖泊面积减少，提高湖泊行水蓄水能力，防止湖泊水质污染，改善湖泊生态环境。

第四条地方各级人民政府及有关部门应当加强湖泊保护的科学研究，做好湖泊保护的宣传工作，增强公民的湖泊保护意识；对保护湖泊成绩显着的单位和个人给予表彰或者奖励。

第五条县级以上地方各级人民政府水行政主管部门（以下简称县级以上水行政主管部门）是本行政区域内湖泊的主管机关，负责湖泊的管理和保护工作。

县级以上地方各级人民政府有关部门应当按照职责分工，做好湖泊的有关管理和保护工作。

沿湖乡镇人民政府应当根据湖泊保护的具体要求，做好相关工作。

第六条本省境内的洪泽湖、太湖、骆马湖、微山湖、里下河腹部地区湖泊湖荡、白马湖、高邮湖、宝应湖、邵伯湖、滆湖、长荡湖、石臼湖、固城湖，除水利部流域管理机构直接管理的外，由省水行政主管部门管理。

其他湖泊由设区市、县（市、区，下同）水行政主管部门管理，城市市区内的湖泊按照现有管理许可权进行管理。

跨行政区域的湖泊，由共同的上一级水行政主管部门或者其授权的水行政主管部门实施管理。

第七条列入保护名录的湖泊，应当按照防洪和水资源配置的总体安排，分别编制湖泊保护规划。

湖泊保护规划的内容应当包括湖泊保护範围，禁止采砂、取土、採石的区域（以下简称湖泊禁採区），限制开发、利用的项目，防洪、除涝要求，水功能区划以及水质保护目标、措施，种植、养殖面积控制目标，退田（渔）还湖、退圩还湖方案，清淤措施等内容。

湖泊保护规划按照湖泊管理许可权由县级以上水行政主管部门会同有关部门编制，报本级人民政府批准后实施。湖泊保护规划应当自本条例实施之日起一年内编制完成。水行政主管部门应当根据实际情况的变化对湖泊保护规划进行修订和调整，并报原批准机关批准。

湖泊保护规划是湖泊保护、开发、利用和管理的依据。任何单位和个人不得违反湖泊保护规划从事水产养殖、城镇建设、房地产开发、旅游资源开发等开发、利用活动。

第八条湖泊保护範围为湖泊设计洪水位以下的区域，包括湖泊水体、湖盆、湖洲、湖滩、湖心岛屿、湖水出入口，湖堤及其护堤地，湖水出入的涵闸、泵站等工程设施。

县级以上水行政主管部门应当会同有关部门按照湖泊保护规划划定湖泊的具体保护範围，设立保护标誌。

第九条湖泊禁採区由水行政主管部门会同交通运输、自然资源、渔业等部门按照防洪和水资源保护要求，在科学论证的基础上划定，并予公告。

第十条县级以上水行政主管部门应当制定湖泊水量调度方案，满足城乡居民生活用水，兼顾种植、养殖和工业用水，保障湖泊生态环境用水。

湖泊蓄水量不足的，应当採取措施补充水量。湖泊水位到达死水位以下的，不得擅自向湖外调水；确需向湖外调水的，应当由有管辖权的水行政主管部门报经本级人民政府同意。

第十一条在湖泊保护範围内，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。在城市市区内的湖泊保护範围内，禁止新建、扩建与防洪、改善水环境以及景观无关的建筑物、构筑物。

在湖泊保护範围内，依法获得批准进行工程项目建设或者设定其他设施的，不得有下列情形：

（一）缩小湖泊面积；

（二）影响湖泊的行水蓄水能力和其他工程设施的安全；

（三）影响水功能区划确定的水质保护目标；

（四）破坏湖泊的生态环境。

在湖泊保护範围内建设跨湖、穿湖、穿堤、临湖的工程设施的，按照《中华人民共和国防洪法》的规定履行报批手续。

第十二条湖泊保护範围内禁止下列行为：

（一）排放未经处理的或者处理未达标的工业废水；

（二）倾倒、填埋废弃物；

（三）在湖泊滩地和岸坡堆放、贮存固体废弃物和其他污染物。

对城市市区内的湖泊应当建设环湖截污管网，并纳入城市污水处理系统。湖泊保护範围内的城市生活污水应当进入城市截污管网进行处理。

第十三条县级以上水行政主管部门应当会同农业、渔业行政主管部门和其他有关部门，按照湖泊保护规划和防洪要求，在湖泊内划定用于种植、养殖的水域，报本级人民政府批准。在城市市区内的湖泊内，禁止围网、围栏养殖。

农业、渔业行政主管部门应当根据划定的种植、养殖水域依法编制种植、养殖规划，确定具体的种植、养殖面积、种类、密度、方式和布局。

种植、养殖项目，应当按照依法批准的种植、养殖规划实施，并服从湖泊蓄水调洪的需要。对在规划养殖面积之外的原有养殖项目，应当在规划批准之日起五年内分期分批停止实施，停止实施计画由县级以上地方人民政府制定。

第十四条在湖泊保护範围内，开发旅游资源项目应当符合湖泊保护规划的要求，并依法报经批准。

经批准设定的各类旅游景观、水上运动、餐饮娱乐、度假休闲等设施，不得影响防洪安全，并应当与自然景观相协调。

第十五条在湖泊禁採区内，禁止采砂、取土、採石。

在湖泊保护範围内採矿，在湖泊禁採区以外的区域采砂、取土、採石，应当按照有关法律、法规规定的程式办理审批手续，并按照批准的地点、期限、总量、方式和深度进行。

在湖泊禁採区以外的区域，採用围堰排水疏乾方式结合清淤进行的取土工程，应当做好规划和论证工作，制定科学的清淤取土方案，防止破坏湖泊生态环境，并按照规定履行报批手续。施工过程中，应当保证安全，服从防洪的安排；施工结束后，应当及时平整湖底，拆除围堰，并进行相关的工程竣工验收工作。

第十六条城镇建设和发展不得占用湖泊。城镇规划的临湖界限，由有管辖权的水行政主管部门会同规划部门确定。

第十七条禁止在湖泊保护範围内圈圩养殖。禁止在湖泊保护範围内围湖造地，不得将湖滩、湖荡作为耕地总量占补平衡用地。

已经围垦或者圈圩养殖的，批准湖泊保护规划的人民政府应当按照防洪规划的要求和恢复湖泊生态条件的需要，制定实施退田（渔）还湖、退圩还湖方案的计画。湖泊所在地县级人民政府应当根据实施退田（渔）还湖、退圩还湖方案的计画确定补偿标準，明确有关部门和沿湖乡镇人民政府的责任和分工。实施退田（渔）还湖、退圩还湖计画所需的安置补偿资金应当列入本级政府预算，对经济欠发达地区，上级人民政府应当给予必要的财政支持。

已圈圩从事水产养殖的，不得在现有的基础上加高加宽圩堤，不得转作他用。

第十八条地方各级人民政府应当採取措施保护和改善湖泊生态系统，加强湖泊湿地保护。

地方各级人民政府应当组织水利、渔业、生态环境、林业、建设等有关部门在科学论证的基础上，有计画地种植有利于净化水体的植物，有计画地放养有利于净化水体的底栖动物和鱼类，并对各类水生植物的残体进行清除。

第十九条地方各级人民政府应当採取措施，定期组织湖泊清淤，所需经费由地方各级人民政府根据财力情况统筹安排。湖泊清淤需要临时占用的土地由所在地市县人民政府安排。

人为造成湖泊淤积的，由致淤单位或者个人负责清淤；致淤单位或者个人不清淤的，由水行政主管部门组织清淤，所需费用由致淤单位或者个人承担。

为改善水环境进行的清淤应当选用环保型清淤机械设施。

第二十条批准湖泊保护规划的人民政府应当对规划的实施情况进行检查，并向本级人民代表大会常务委员会报告。

第二十一条行政机关及其工作人员有下列行为之一的，由监察机关或者上级主管机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反湖泊保护规划，批准开发、利用项目的；

（二）对围湖造地、圈圩养殖等违法行为不予查处的；

（三）违反规定的条件和程式实施行政许可，不履行监督职责的；

（四）其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的。

第二十二条违反本条例规定，围湖造地或者在湖泊保护範围内圈圩的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状，处一万元以上五万元以下的罚款；拒不恢复原状的，由县级以上水行政主管部门指定有关单位代为恢复原状，所需费用由责任人承担。

第二十三条违反本条例规定，在湖泊禁採区内采砂、取土、採石的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为，处二十万元以上五十万元以下的罚款，并没收从事违法活动的工具和违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条违反本条例规定的行为，由水利、建设、生态环境、交通运输、规划、自然资源、渔业等有关部门依照相关法律、法规的规定进行处罚。

第二十五条城市规划区内或者风景名胜区内的湖泊的管理，法律、法规另有规定的，从其规定。

第二十六条本条例自2005年3月1日起施行。

江苏省人民代表大会常务委员会关于修改《江苏省湖泊保护条例》的决定

（2012年1月12日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第26次会议通过2012年1月12日江苏省人民代表大会常务委员会公告第106号公布自2012年2月1日起施行）

江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第二十六次会议决定对《江苏省湖泊保护条例》作如下修改：

将第二十二条修改为：“违反本条例规定，围湖造地或者在湖泊保护範围内圈圩的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状，可以处以一千元以上一万元以下的罚款；情节严重的，处以一万元以上五万元以下的罚款；拒不恢复原状的，由县级以上水行政主管部门指定有关单位代为恢复原状，所需费用由责任人承担。”

本决定自2012年2月1日起施行。

《江苏省湖泊保护条例》根据本决定作相应修改，重新公布。

各位副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会今年的工作安排，近期，市人大常委会执法检查组与县区人大联动，对《江苏省湖泊保护条例》在我市的贯彻实施情况进行了执法检查。检查期间，检查组深入洪泽湖和骆马湖湖区察看了养殖、采砂及生态保护情况，查阅了相关的资料，召开了座谈会，听取了相关汇报。目的是通过检查，进一步推动《江苏省湖泊保护条例》在我市的贯彻落实，推动政府依靠法律手段加强对湖泊的管理与保护，科学合理地开发利用湖泊资源。现将具体情况报告如下：

一、贯彻实施基本情况

湖泊作为一种重要的自然资源，具有多种功能，在经济社会持续发展中具有重要作用。我市列入《江苏省湖泊保护名录》的有洪泽湖、骆马湖和天岗湖，分别与淮安、徐州、安徽共有，水面资源丰富。《江苏省湖泊保护条例》颁布实施以来，市政府在加大法律宣传、加强湖泊管理与保护、维护湖泊生态健康等方面做了大量的工作，取得了一定的成效。

（一）注重体制机制建设，不断加大湖泊管理工作力度。为强化湖泊管理，市政府积极探索湖泊管理的新体制、新机制建设。2008年5月，由市委、市政府联合下文，在全省率先建立“河（湖）长制”，实行“一河（湖）一长”，定期督促检查责任单位加强水环境保护；2011年以来，相继在涉湖的两县两区成立湖泊管理所，开展湖泊巡查执法工作；为强化湖泊管理，规範开发行为，改变多头管理、无序开发的现状，促进湖区经济与资源环境协调发展，市政府还专门组建了市骆马湖洪泽湖湖区管理办公室，负责骆马湖、洪泽湖市域内的统筹管理、综合协调工作。

（二）注重科学利用资源，着眼规範湖泊开发利用。一是採取规範采砂管理措施。采砂对湖区生态环境破坏较大，2012年4月，市政府出台了《关于严禁非法采砂的通告》，针对骆马湖采砂，又发布了骆马湖宿迁水域汛期禁止采砂的通告，2014年，省水利厅联合相关部门下发了《关于进一步加强洪泽湖水域禁止采砂工作的通知》，为湖泊资源合理开发利用提供依据。二是启动退渔退圩还湖工程。根据《江苏省湖泊保护条例》和保护规划要求，逐步推行退渔退圩还湖工程。泗阳县率先启动洪泽湖退渔退圩还湖工程，主要对洪泽湖航道入河口以南长约8公里範围内的网围、埂围（圩）进行清除，利用沿湖自然条件，建设洪泽湖生态休闲风景区。目前共安置渔民109户，清理围网养殖面积11093亩。三是推进湖泊清障。去年以来，在洪泽湖清障工作中，全市累计投入清障费用1600多万元，出动人力3400余人次，租用陆地和水上挖掘机110多台，清除非法圈圩42处，

面积2.87万亩，率先完成了洪泽湖非法圈圩、养殖清除的任务。

（三）加大执法监管力度，严肃查处涉湖违法案件。湖区的管理，尤其是非法采砂、违章搭建、非法圈圩等问题，一直是社会关注的焦点，也是执法管理的难点。市政府通过开展常态化联合执法，加强湖泊巡查力度，打击非法采砂的範围从单区域覆盖到全湖辖区。截至目前，全市共出动执法船只600余艘次，执法人员1900余人次，送达限期撤离通知书200余份，制止非法采砂行为160余次，驱散采砂船300余条，骆马湖自90年代中期出现采砂以来，首次实现汛期全面禁采，依法维护了湖区正常生产生活秩序。

（四）强化生态环境建设，加强水源地保护工作。为加强湖区生态环境保护，对洪泽湖、骆马湖划定了生态红线区域，实行严格的管控制度。骆马湖是我市重要的饮用水水源地，根据《省政府关于全省县级以上集中式饮用水水源地保护区划分方案的批覆》要求，划定了骆马湖饮用水源地一级、二级、准保护区。在水源地保护範围醒目位置设定了标誌标牌，开展了水源地综合整治，严禁在饮用水水源地保护区建设与供水设施和保护水源无关的项目，建立了水质自动监测站，实现了环保、水务、卫生、供水企业等单位的数据共享。

二、存在的主要问题

（一）湖泊管理体制有待进一步健全。洪泽湖、骆马湖都存在多头管理、权责交叉、职责不明等现象。在洪泽湖的管理上，省级管理层面，有“江苏省洪泽湖渔业管理委员会”和“江苏省洪泽湖水利工程管理处”，他们分别负责管理水产和水利工程等方面事务，虽经省、市有关部门协调，开展共同治理，但在实际工作中，随意性与人为因素较多，很难形成共管合力。在骆马湖的管理上，有权管理骆马湖的单位多达11家。江苏省将骆马湖定位省管湖泊，但沂沭泗骆马湖水利管理局隶属水利部淮河水利委员会，依据水利部的相关规定，一直在对骆马湖实施管理，骆马湖的管理形成了上有部、省交叉，下有市、区管理的局面。市湖滨新区对骆马湖的属地保护职能也不明晰；有执法权的省部属单位监管乏力，执法难以到位；市湖管办尚未得到省编委批准，缺乏法定职能和执法权，难以协调部、省涉湖管理机构和市级职能部门，由于体制不顺，相互推诿、无法形成齐抓共管的工作格局。

（二）湖泊资源开发利用需进一步规範。随着经济社会的快速发展，对湖泊资源的开发利用过度。一是采砂过度。由于缺乏科学规划和有效监管，湖区采砂过多过滥。洪泽湖湖区自2012年发现黄砂资源以来，偷采盗採现象时有发生，湖区内停靠了大量的采砂船，在宿迁境内的采砂船近300条。目前在骆马湖宿迁境内的采砂船有400条左右，从事黄砂运输船舶数量4000余艘。骆马湖过度采砂导致湖底多年积沉的氮、磷等元素大量泛起，采砂区内物种丰富度极低，底栖生物基本绝迹。二是人工养殖过度。虽然採取了一些科学养殖的手段，但湖区养殖面积过大。根据有关调研材料显示，骆马湖的网围、网箱、网栏实有面积已分别达7万亩，150万平方米，9000亩，过度养殖给水环境和水生植物生长均带来严重影响。

（三）湖泊生态环境持续恶化。由于过度的开发利用等原因，造成湖泊水质恶化，湖泊面积萎缩，水量减少，水生物消亡，生态环境持续恶化。一是污染加剧。骆马湖周边缺乏有效的截污导流设施，沿岸截污系统没有连通。湖东片区总面积约50平方公里，分布着12条入湖沟渠，但目前仅有井头1家污水处理厂，无法满足处理需要。晓店镇区大部分生活污水进入骆马湖；黄墩湖滞洪区6个乡镇没有污水处理设施，居民生活及农业生产污染物未经处理，直接流入中运河、骆马湖，加剧了骆马湖湖水的恶化。二是饮水安全难以保障。上游客水污染影响水源水质，湖区内渔业养殖、垃圾直接入湖，水源地附近经常有钓鱼、游泳等行为，都影响水质安全，市区三处取水口均存在严重隐患，目前骆马湖的水质只能达到III —IV类水。

三、几点建议

（一）加大《江苏省湖泊保护条例》的学习和宣传力度。《江苏省湖泊保护条例》是湖泊管理和保护、湖泊资源开发利用的行为规範，要深入宣传，营造依法管湖、科学治湖的良好氛围，在全社会形成保护“生命湖”，还我“一盆清水”的共识，使依法保护湖泊的责任意识更加深入人心。

（二）推进湖泊立法保护。建议省里借鉴云南省的湖泊管理办法，实现“一湖一法”，为依法保护湖泊提供法律保障，要积极争取在省级层面出台《骆马湖管理条例》、《洪泽湖管理条例》，进一步明确湖泊的管理许可权，解决湖泊保护与资源开发利用过程中的各方利益分配和责任。

（三）理顺湖泊管理体制。由于洪泽湖、骆马湖涉及徐州、淮安、宿迁三市，建议省里应成立统一的洪泽湖、骆马湖管理机构，整合各方面的管理力量，编制保护和管理规划，制定具体办法和措施。具体管理方面可以借鉴南四湖的管理经验，2006年山东省将南四湖的综合执法权授予微山县综合执法局，解决了湖泊分级管理，地方参与保护没有抓手、难以落实的问题。

（四）加大湖泊综合治理力度。现阶段，一是要全面禁止采砂。协调部、省相关部门，发布通告，全面禁止湖区采砂，组织专业执法队伍，严厉打击违法采砂行为。二是逐步实施退渔还湖。逐步清理无证网围、网箱和高栏养殖，平稳实现退渔还湖。政府对渔民上岸，要完善社会保障机制，帮助渔民平稳上岸。三是出台湖泊生态保护与修复规划，分步实施，坚持预防保护、综合治理、生态修复相结合，多方整合资源，落实铁腕治污，科学治水，杜绝高污染、高毒害、高耗能的项目进市，强化对企业排污的专项整治，着力保护湖泊的生态平衡和环境质量，确保水质稳定达标，逐步恢复湖区自然生态。四是增加湖泊综合治理的投入。要加大湖泊治理的资金投入，建立健全公共财政投入机制，一方面要积极向中央、省级争取专项补助，一方面要加大地方财政投入力度，要整合各类资金，加大对湖泊治理方面技术攻关的资金支持力度，同时探索多渠道筹资方式，引导更多的社会资金投入到湖泊水环境保护中来。

以上报告，请予审议。

省人大常委会于2004年8月20日省第十届人大常委会第十一次会议上审议通过了《江苏省湖泊保护条例》，并于2005年3月1日起正式施行。

一、制定实施《条例》的背景
我省地处江、淮、沂沭泗三大水系的下游，境内地势低平湖泊众多。据统计，面积0.5平方公里以上的湖泊共有137个，其中面积1平方公里以上的湖泊共有119个。
湖泊作为我省得天独厚的资源，在保障和促进我省社会经济的协调发展方面，发挥着极为重要的作用：一是防洪保全。通过湖泊的调蓄功能削减洪峰，延缓洪水的陡升，避免下游泄洪河道漫堤的危险，减少灾害损失；二是提供水资源。我省多年平均利用地表水资源总量，其中相当一部分是由湖泊调蓄提供的；三是维持生态的多样性。湖泊所形成的水域和湿地，是野生水生动植物生长繁育的天然场所，是水禽和候鸟的栖息地，对调节气候和维持生态平衡也发挥着极为重要的作用。四是促进沿湖地区经济发展。开发利用湖泊资源从事水产种植养殖，是沿湖农民和渔民致富的重要途径；将湖泊水域开闢为旅游度假胜地，向民众提供了广阔的休闲场所。河湖通达的水域，为水运事业的发展创造了良好的条件。因此，湖泊是具有多种功能、多种效益的重要水利工程。
长期以来，人们在向湖泊索取的同时，忽视了对湖泊资源的有效保护，导致湖泊资源不断减少，功能效益不断下降。一是非法围垦严重。上世纪50-70年代受“大办农业”和“以粮为纲”的影响，出现了大面积的围湖养殖，到80-90年代受土地开发等经济利益驱动，又形成新一轮的围垦开发。由于缺乏科学规划，一些地方盲目开发湖泊资源，导致行洪不畅，加大防洪压力。二是淤积问题突出。由于上游水土流失和周边污染物的大量排放，造成湖底普遍淤积，使湖泊有效调蓄水资源的库容不断减少。三是水质恶化趋势令人担忧。随着工业化和城市化进程加快，工业、生活污废水增加很快；农业面源污染也越来越严重，而治污相对滞后，大量污废水经简单处理后汇入湖泊，加之湖区过渡养殖，一些湖泊污染负荷远远超过了水体的自净能力，湖泊水质恶化、底泥污染、水体富营养化，导致湖泊水生生物数量下降、物种退化，地区生态平衡破坏。四是人居“亲水”过渡。由于湖泊周边非常适合现代都市人居住和休闲，城市建设和房地产开发肆意蚕食湖泊。五是湖泊管理与保护尚未形成合力。因此，迫切需要针对社会经济发展中出现的新情况和新问题，制定一部具有针对性和可操作性的地方性法规，指导和规範我省湖泊资源的管理和保护工作。

二、《条例》所具有的特点
《江苏省湖泊保护条例》在遵循国家有关法律法规的基础上，结合我省实际情况，对加强湖泊保护作出了具体的规定。其主要特点是：（一）融进了新时期水利发展的新理念和湖泊保护的新经验。《条例》提出保护湖泊所应当遵循的“统筹兼顾、科学利用、保护优先、协调发展”的原则，以及确立的湖泊保护指导思想，充分体现了新时期治水思路。同时，我省在多年实践中总结的规划先行原则、水量分配调度原则、开发利用服从防洪总体安排原则、涉水建设项目管理制度、退田退圩退渔还湖措施、湖泊水生态系统和湿地保护等先进经验，也都在《条例》中作了明确规定。（二）理顺了湖泊管理体制。《条例》从理顺管理关係入手，明确了地方各级水行政主管部门是本行政区域内湖泊的主管机关，负责湖泊的管理和保护工作，并对具体管理职责进行了明确界定。这从立法上保证了湖泊管理工作从分散管理向统一管理转变，从被动管理向主动管理转变，从粗放管理向规範管理转变。（三）突出了湖泊保护规划的地位和作用。《条例》强调湖泊采砂取土必须服从规划中确立的禁採区要求；调水要服从规划中确立的生态用水的要求；建设项目要服从规划中确立的防洪和水工程设施安全的要求；水产养殖要服从规划确立的防洪要求和水质保护要求；旅游资源开发要符合规划确立的景观要求等，把湖泊保护规划作为湖泊保护、开发、利用和管理的重要依据。（四）明确了湖泊开发利用的前提条件。《条例》明确规定，湖泊的开发利用必须服从防洪安全大局和水资源配置的综合安排。在具体工作中，始终把防洪保全和合理配置水资源作为湖泊保护的基本前提，符合江苏的省情，也符合加强湖泊管理的实际需要。

三、《条例》的主要内容
（一）明确了湖泊保护的範畴和保护範围。
1、湖泊保护範畴。《条例》第二条明确列入江苏省湖泊保护名录的湖泊。即面积在0.5平方公里以上的湖泊、城市市区内的湖泊、作为城市饮用水水源的湖泊。符合上述三个条件之一的湖泊列入我省湖泊保护的名录，作为重点保护。
2、湖泊的保护範围。《条例》第八条规定，湖泊的保护範围为湖泊设计洪水位以下的区域，包括湖泊水体、湖盆、湖滩、湖心岛屿、湖水出入口，湖堤及其护堤地，湖水出入的涵闸、泵站等工程设施。
（二）明确了湖泊保护管理的新体制。
《条例》第五条规定，“县级以上地方各级人民政府水行政主管部门是本行政区域内湖泊的主管机关，负责湖泊的管理和保护工作”；“县级以上地方各级人民政府环保、渔业、交通、建设、规划、国土资源、林业等有关部门，应当按照职责分工，做好湖泊的有关管理和保护工作”。
（三）提出了制定湖泊保护规划的具体要求。
湖泊保护规划是湖泊开发、利用、保护和管理的重要基础。《条例》对湖泊保护规划，提出了具体的要求。
（四）规定了湖泊保护的具体措施。
除现有法律法规已有的规定外，《条例》在以下几个方面对湖泊保护侧重作了具体规定：
1、保护湖泊生态环境
一是规定保障生态用水的最基本的需要（第十条）；二是规定在湖泊保护範围内依法获得批准进行工程项目建设或者设定其他设施的，不得破坏湖泊生态环境（第十一条）；三是规定地方各级人民政府应当採取措施保护和改善湖泊生态系统，加强湖泊湿地保护，有计画地种植有利于净化水体的植物，有计画地放养有利于净化水体的底栖动物和鱼类（第十八条）。
2、保护湖泊水域面积和库容
一是在湖泊保护範围内依法获得批准进行工程项目建设或者设定其他设施的，不得缩小湖泊面积、影响湖泊的行蓄水能力（第十一条）；二是城镇建设和发展不得占用湖泊（第十六条）；三是禁止在湖泊保护範围内圈圩养殖（第十七条）；四是禁止在湖泊保护範围内围湖造地，不得将湖滩、湖荡作为耕地总量占补平衡用地（第十七条）；五是地方各级人民政府应当採取措施，定期组织湖泊清淤（第十九条）；六是人为造成湖泊淤积的，由致淤单位或者个人负责清淤（第十九条）；七是对违反上述规定的追究法律责任（第二十二条）。
3、保护湖泊水质
一是在湖泊保护範围内，依法获得批准进行工程项目建设或者设定其他设施的，不得影响水功能区划确定的水质保护目标（第十一条）；二是湖泊保护範围内禁止排放未经处理的或者处理未达标的工业废水，倾倒、填埋废弃物，禁止在湖泊滩地和岸坡堆放、贮存固体废弃物和其他污染物（第十二条）；三是对城市市区内的湖泊要求建设环湖截污管网，并纳入城市污水处理系统。湖泊保护範围内的城市生活污水必须进入城市截污管网进行处理（第十二条）。
（五）规範了湖泊开发利用的行为。
当前湖泊中存在的问题，有自然的原因，但主要原因是由于无序开发、盲目开发、过度索取造成的。开发利用湖泊资源对湖泊造成影响的，主要有采砂取土、水产养殖、城镇建设、设定餐饮旅游度假设施等。对此，《条例》着重对这些行为作了规範。
（六）提出了退田还湖的措施。
一是防止围湖造地。禁止在湖泊保护範围内围湖造地，不得将湖滩、湖荡作为耕地总量占补平衡用地。禁止在湖泊保护範围内圈圩养殖（第十七条）。二是对已经围垦或者圈圩养殖的处理，要求批准湖泊保护规划的人民政府应当按照防洪规划的要求和恢复湖泊生态条件的需要，制定实施退田（渔）还湖、退圩还湖方案的计画；要求政府确定补偿标準，实施还湖计画所需的安置补偿资金应当列入本级政府预算；要求政府明确有关部门和沿湖乡镇人民政府的责任和分工（第十七条）。
（七）明确了法律责任。
1、管理机关及其工作人员的法律责任。一是行政机关及其工作人员违反湖泊保护规划，批准开发、利用项目的；二是对围湖造地、圈圩养殖等违法行为不予查处的；三是违反规定的条件和程式实施行政许可，不履行监督职责的；四是其他玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的，由行政监察机关或者上级主管机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2、对围湖造地或者圈圩的处罚。一是违反本条例规定，围湖造地或者在湖泊保护範围内圈圩的，由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为、恢复原状，可以处以一千元以上一万元以下罚款；二是情节严重的，暂扣从事违法活动的机具，处以一万元以上五万元以下的罚款；三是拒不恢复原状的，由县级以上水行政主管部门指定有关单位代为恢复原状，所需费用由责任人承担。
3、在湖泊禁採区内採石、取土的。一是由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为，可以处以五百元以上五千元以下的罚款；二是影响水工程运行或者危害水工程安全的，暂扣从事违法活动的机具，没收违法所得，并处一万元以上五万元以下的罚款。
4、在湖泊禁採区内采砂的，一是由县级以上水行政主管部门责令其停止违法行为，暂扣从事违法活动的机具，可以处以一千元以上一万元以下的罚款，二是从事经营性采砂的，责令其停止违法行为，暂扣从事违法活动的机具，可以没收违法所得，并处五万元以上二十万元以下的罚款。