应急机制是人类在应对突发事件的过程中不断积累、沉澱下来的相对固定的策略和方法，应急法制的本质就是应急机制主体内容的法律表现形式。因此，完善应急法制的过程，就是有效回应应急机制发展过程中的法律需求，将其上升为法律并给予良好实施的过程。当前应急法制上的种种不足，正是法律未能有效回应应急机制发展需求的结果。因此，本书选择了当前较为突出的若干问题加以研究，这些问题是在新近的一系列重特大突发事件中被陆续发现的。

在本书中，这些问题基本上按照“一案三制”这种约定俗成的线索排列，它们包括：应急预案的法律性质、效力和建设方针，应急体制的再改革及其法律问题，危机预控、应急决策、信息公开、应急结束、应急救助等应急管理机制中的法律问题，应急法制在非常规突发事件背景下的重构，以及应急基本法的地方实施性立法问题等。在对上述问题进行研究的过程中，

第一部分理 论 探 讨

第一章导论：论公共应急管理机制的法治化——兼辨“一案三制”(3)

第一节“一案三制”考辨(4)

一、应急机制(5)

二、应急体制(6)

三、应急法制(7)

四、应急预案(7)

五、小结(8)

第二节公共应急管理机製法治化的目标(8)

一、旧说(8)

二、新说(10)

第三节应急管理机製法治化的重点(13)

一、应急指挥机构的设定(14)

二、应急保障体系的强化(14)

三、应急决策制度的建立(15)

第二章应急预案：性质、效力与建设方针的重构(19)

第一节应急预案的本质属性(20)

一、从两个事例说起(20)

二、应急预案的本质及其在我国的异化(22)

第二节高阶应急预案的内在结构与规範效力(23)

一、对50部高阶预案的实证分析(23)

二、高阶预案的规範效力(29)

第三节对高阶应急预案合法性的重构(29)

一、高阶预案的规範形式和法律位阶(30)

二、高阶预案全本的公布及其法律效力(31)

三、法律规範和法律实施方案在高阶预案中的组合方式(32)

第四节低阶预案的虚化与我国应急预案体系的功能分化(33)

一、低阶预案的虚化(33)

二、我国应急预案体系的功能分化(34)

三、低阶预案的完善(36)

四、结论(37)

公共应急管理机制的法治化目录第三章应急体制：再改革的任务及其法律问题(41)

第一节我国的公共应急体制改革及其不彻底性(42)

一、SARS危机暴露的应急体制问题(42)

二、当前的应急体制改革及其局限性(43)

第二节非政府力量的参与和多元化应急组织体系的建立(44)

第三节应急指挥体系与“条块分割”的彻底解决(48)

一、“特殊条块”问题(48)

二、“块外有块”问题(49)

三、“条外有条”问题(49)

第四节应急管理的权责重心和纵向府际关係(51)

一、应急管理权责重心的确定(51)

二、应急管理中的纵向府际关係(52)

第四章危机预控：概念、功能与具体措施(56)

第一节危机预控的概念辨析与功能分析(57)

一、危机预控的提出(57)

二、危机预控与其他概念的辨析(59)

三、危机预控的功能分析(60)

第二节危机预控的具体措施(61)

一、调集必要的应急资源(62)

二、有重点地强化某些日常工作(62)

三、对公众进行避险指导(63)

四、直接採取避险措施(63)

第三节明确危机预控环节的法律意义(64)

第五章应急决策：非常规条件下的挑战与法律上的制度保障(67)

第一节应急决策的特点及其法律问题(68)

一、应急决策的基本特点(68)

二、应急决策可能导致的法律问题(70)

第二节应急法的价值目标与应急决策制度的特殊性(72)

一、秩序价值在应急法上的优先性(72)

二、应急决策制度在法律实施目标上的特殊性(73)

三、法律规範在应急决策制度中的特殊功能(74)

第三节法律对应急决策的支撑和保障(74)

一、保持决策机关及其人员连续性的制度(74)

二、包括预案授权在内的各种授权机制(75)

三、法定程式的缩减和补办机制(76)

四、应急处置的权力清单机制(76)

第四节法律为应急决策中的形式违法行为提供的制度空间(77)

一、法律上的“空白授权”机制(78)

二、形式违法行为的事后追认(79)

三、对决策者的责任豁免(79)

ⅢⅣ第六章信息公开：突发事件应对中的特殊矛盾及其平衡(82)

第一节政府信息公开在突发事件中的特殊性(84)

第二节突发事件应对中的几对矛盾(87)

一、突发事件信息公开的準确性与及时性(87)

二、突发事件信息公开的全面性与选择性(88)

三、突发事件信息公开的中立性与倾向性(90)

第七章应急结束：立法上的制度设计与个案中的判断规则(95)

第一节命题：应急处置状态及其结束(96)

一、作为一种法律状态的应急处置(98)

二、应急处置在法律上的结束(99)

第二节现状：立法上的迴避及其后果(100)

一、曾经的制度构想(100)

二、令人遗憾的制度现状(102)

第三节规则：理性预设与个案权衡(103)

一、立法上的制度设计(103)

二、个案中的判断标準(105)

第八章应急救助：宪法上的权利基础与法律上的制度构建(109)

第一节公民的社会保障权及其实现(111)

一、权利属性(111)

二、权利主体(112)

三、权利客体(113)

四、权利的实现和国家的给付义务(113)

第二节基于社会保障权的国家应急救助制度(115)

一、对国家应急救助制度的基本分析(115)

二、我国国家应急救助制度的现状(116)

第三节完善国家应急救助制度的构想(118)

一、救助依据的确立(119)

二、救助主体的确定(119)

三、救助对象的界定(120)

四、救助程式的设计(121)

五、救助标準的衡量(121)

六、救助资金的筹集(122)

第九章应急法制：非常规突发事件背景下的反思与重构(125)

第一节“跛脚”的应急规範体系(126)

一、正式的应急法律渊源(127)

二、非正式的应急法律渊源(128)

第二节被事实所证明的差距(130)

第三节以增强法律适应性为目标的重构(132)

一、设计出确保应急能力最大化的组织体系和指挥机构(133)

二、为应急资源的保障和筹集做出制度安排(135)

三、为非常规突发事件的应急决策提供足够的权力空间(136)

四、非常规突发事件处置的结束与常态法律秩序的恢复(137)

第十章地方立法：必要性、立法重点与局限性(141)

第一节地方“二次立法”的必要性及其形式(142)

第二节地方“二次立法”的许可权和空间(145)

第三节地方“二次立法”的重点及其局限性(147)

第二部分案例研究与实证调查

第十一章南方雪灾与公共应急“一案三制”反思(155)

第一节南方雪灾的特点及其应对过程(156)

一、南方雪灾的基本特点(156)

二、南方雪灾的应对过程(157)

第二节应急预案：综合性缺陷与操作性不足(158)

第三节应急体制：不作为、不能为和不知从何而为(160)

第四节应急机制：重心前移仍然任重道远(162)

一、危机预防方面(163)

二、应急预备方面(163)

三、预警预控方面(164)

四、应急处置方面(165)

第五节应急法制：信息公开痼疾的非典型复发(165)

ⅤⅥ第十二章行政规划中的公众参与

——汶川地震恢复重建规划引出的思考(168)

第一节汶川地震中的恢复重建规划与公众参与的必要性(168)

第二节行政规划中公众参与程式的目标、功能与类型(171)

一、行政规划中公众参与的目标和功能(171)

二、行政规划公众参与程式的不同类型(172)

第三节行政规划公众参与程式的误区及其辨正(174)

一、公众参与的无限扩张导致决策效率低下甚至无法决策(175)

二、公众利益的分化和参与不平衡导致社会公正受损(175)

三、公众意见可能对法律和政策目标产生偏离(176)

第十三章政府应急能力建设及其自我认知调查(178)

第一节调查活动概述(178)

一、调查的範围与对象(178)

二、调查的主要目的(179)

三、调查的主要事项(179)

第二节重要指标的统计(180)

第三节应急能力的自我认知和评价(188)

第四节不同群体认知结果的比较(194)

参考文献(198)

后记(204)