法发[2007]12号

颁布日期：20070323 　实施日期：20070401 　颁布单位：最高人民法院

最高人民法院发布了《关于司法解释工作的规定》，于二00七年四月一日起实施。这是最高人民法院认真贯彻落实《监督法》，进一步规範和完善司法解释工作，不断提高司法解释质量和水平的重要举措。

《规定》强调，司法解释权必须由最高人民法院依法行使。最高人民法院应当根据《人民法院组织法》、《监督法》、《全国人大常委会关于进一步加强法律解释工作的决议》等法律规定，严格在法律规定的範围内对审判工作中具体套用法律的问题行使司法解释权。最高人民法院必须严格依照法律规定并结合审判工作的实际需要进行解释，司法解释内容必须符合法律规定和有关立法精神。

《规定》进一步完善了司法解释工作程式，促进了司法解释工作的制度化和规範化。根据《规定》，最高人民法院对司法解释的立项、起草、审查、协调、公布、备案等事项实行统一组织、统一协调，并定期对司法解释进行清理、修改、废止和编纂。司法解释立项、审核、协调等工作统一归最高人民法院研究室负责。对涉及人民民众切身利益或者重大疑难问题的司法解释，向社会公开徵求意见。

《规定》明确规定了司法解释立项来源主要有三种：

一是最高人民法院的审判委员会或者其他审判部门可以建议立项制定司法解释。

二是下级人民法院可以建议制定司法解释。各高级人民法院和解放军军事法院可以直接提请最高人民法院制定司法解释，基层人民法院和中级人民法院认为需要制定司法解释的，应当层报高级人民法院，由高级人民法院审查决定是否向最高人民法院提出制定司法解释的建议或者对法律套用问题进行请示。

三是有关国家机关、社会团体等组织和公民个人也可以直接向最高人民法院建议立项司法解释。全国人大代表、全国政协委员可以向最高人民法院提出制定司法解释的议案、提案，有关国家机关、社会团体或者其他组织以及公民可以直接向最高人民法院提出制定司法解释的建议。

第一条　为进一步规範和完善司法解释工作，根据《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》等有关规定，制定本规定。

第二条　人民法院在审判工作中具体套用法律的问题，由最高人民法院作出司法解释。

第三条　司法解释应当根据法律和有关立法精神，结合审判工作实际需要制定。

第四条　最高人民法院发布的司法解释，应当经审判委员会讨论通过。

第五条　最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。

第六条　司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批覆”和“决定”四种。

对在审判工作中如何具体套用某一法律或者对某一类案件、某一类问题如何套用法律制定的司法解释，採用“解释”的形式。

根据立法精神对审判工作中需要制定的规範、意见等司法解释，採用“规定”的形式。

对高级人民法院、解放军军事法院就审判工作中具体套用法律问题的请示制定的司法解释，採用“批覆”的形式。

修改或者废止司法解释，採用“决定”的形式。

第七条　最高人民法院与最高人民检察院共同制定司法解释的工作，应当按照法律规定和双方协商一致的意见办理。

第八条　司法解释立项、审核、协调等工作由最高人民法院研究室统一负责。

第九条　制定司法解释，应当立项。

第十条　最高人民法院制定司法解释的立项来源：

（一）最高人民法院审判委员会提出制定司法解释的要求；

（二）最高人民法院各审判业务部门提出制定司法解释的建议；

（三）各高级人民法院、解放军军事法院提出制定司法解释的建议或者对法律套用问题的请示；

（四）全国人大代表、全国政协委员提出制定司法解释的议案、提案；

（五）有关国家机关、社会团体或者其他组织以及公民提出制定司法解释的建议；

（六）最高人民法院认为需要制定司法解释的其他情形。

基层人民法院和中级人民法院认为需要制定司法解释的，应当层报高级人民法院，由高级人民法院审查决定是否向最高人民法院提出制定司法解释的建议或者对法律套用问题进行请示。

第十一条　最高人民法院审判委员会要求制定司法解释的，由研究室直接立项。

对其他制定司法解释的立项来源，由研究室审查是否立项。

第十二条　最高人民法院各审判业务部门拟制定“解释”、“规定”类司法解释的，应当于每年年底前提出下一年度的立项建议送研究室。

研究室汇总立项建议，草拟司法解释年度立项计画，经分管院领导审批后提交审判委员会讨论决定。

因特殊情况，需要增加或者调整司法解释立项的，有关部门提出建议，由研究室报分管院领导审批后报常务副院长或者院长决定。

第十三条　最高人民法院各审判业务部门拟对高级人民法院、解放军军事法院的请示制定批覆的，应当及时提出立项建议，送研究室审查立项。

第十四条　司法解释立项计画应当包括以下内容：立项来源，立项的必要性，需要解释的主要事项，司法解释起草计画，承办部门以及其他必要事项。

第十五条　司法解释应当按照审判委员会讨论通过的立项计画完成。未能按照立项计画完成的，起草部门应当及时写出书面说明，由研究室报分管院领导审批后提交审判委员会决定是否继续立项。

第十六条　司法解释起草工作由最高人民法院各审判业务部门负责。

涉及不同审判业务部门职能範围的综合性司法解释，由最高人民法院研究室负责起草或者组织、协调相关部门起草。

第十七条　起草司法解释，应当深入调查研究，认真总结审判实践经验，广泛徵求意见。

涉及人民民众切身利益或者重大疑难问题的司法解释，经分管院领导审批后报常务副院长或者院长决定，可以向社会公开徵求意见。

第十八条　司法解释送审稿应当送全国人民代表大会相关专门委员会或者全国人民代表大会常务委员会相关工作部门徵求意见。

第十九条　司法解释送审稿在提交审判委员会讨论前，起草部门应当将送审稿及其说明送研究室审核。

司法解释送审稿及其说明包括：立项计画、调研情况报告、徵求意见情况、分管副院长对是否送审的审查意见、主要争议问题和相关法律、法规、司法解释以及其他相关材料。

第二十条　研究室主要审核以下内容：

（一）是否符合宪法、法律规定；

（二）是否超出司法解释许可权；

（三）是否与相关司法解释重複、冲突；

（四）是否按照规定程式进行；

（五）提交的材料是否符合要求；

（六）是否充分、客观反映有关方面的主要意见；

（七）主要争议问题与解决方案是否明确；

（八）其他应当审核的内容。

研究室应当在一个月内提出审核意见。

第二十一条　研究室认为司法解释送审稿需要进一步修改、论证或者协调的，应当会同起草部门进行修改、论证或者协调。

第二十二条　研究室对司法解释送审稿审核形成草案后，由起草部门报分管院领导和常务副院长审批后提交审判委员会讨论。

第二十三条　最高人民法院审判委员会应当在司法解释草案报送之次日起三个月内进行讨论。逾期未讨论的，审判委员会办公室可以报常务副院长批准延长。

第二十四条　司法解释草案经审判委员会讨论通过的，由院长或者常务副院长签发。

司法解释草案经审判委员会讨论原则通过的，由起草部门会同研究室根据审判委员会讨论决定进行修改，报分管副院长审核后，由院长或者常务副院长签发。

审判委员会讨论认为制定司法解释的条件尚不成熟的，可以决定进一步论证、暂缓讨论或撤销立项。

第二十五条　司法解释以最高人民法院公告形式发布。

司法解释应当在《最高人民法院公报》和《人民法院报》刊登。

司法解释自公告发布之日起施行，但司法解释另有规定的除外。

第二十六条　司法解释应当自发布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。

备案报送工作由办公厅负责，其他相关工作由研究室负责。

第二十七条　司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。

人民法院同时引用法律和司法解释作为裁判依据的，应当先援引法律，后援引司法解释。

第二十八条　最高人民法院对地方各级人民法院和专门人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督。上级人民法院对下级人民法院在审判工作中适用司法解释的情况进行监督。

第二十九条　司法解释的编纂由审判委员会决定，具体工作由研究室负责，各审判业务部门参加。

第三十条　司法解释需要修改、废止的，参照司法解释制定程式的相关规定办理，由审判委员会讨论决定。

第三十一条　本规定自2007年4月1日起施行。1997年7月1日发布的《最高人民法院关于司法解释工作的若干规定》同时废止。

司法解释，是指最高人民法院根据法律赋予的职权，在实施法律过程中，对如何具体套用法律问题所作出的具有普遍司法效力的解释。《中华人民共和国人民法院组织法》第三十三条规定：“最高人民法院对于在审判过程中如何具体套用法律、法令的问题，进行解释。”因此，最高人民法院作出的司法解释，属有权解释，是最高人民法院协调全国审判工作的重要形式。据不完全统计，从1949年10月最高人民法院成立至1993年6月，由最高人民法院作出的司法解释或者司法解释性档案总计1720余件，对保证国家法律的实施，弥补立法的不足，起了重要的不可替代的作用。

司法解释工作虽然取得了很大成绩，但长期以来司法解释工作不科学、不规範。如司法解释的主体不合格，一些没有司法解释权的行政机关（不包括公安部）甚至社会团体参与司法解释的制定，或者下级法院也制定带有司法解释性质的档案；自1985年最高人民法院创办《中华人民共和国最高人民法院公报》后，许多司法解释在该公报上公布，司法解释的公开化有了改善，但仍有一些解释以“内部档案”下达；制定和发布司法解释的程式不规範，随意性较大；司法解释档案的名称和格式不统一，仅1980年以来，常用的就有“意见”、“解释”、“解答”、“批覆”、“答覆”、“通知”、“规定”、“复函”等等；司法解释的时间效力不明确；司法解释是否具有法律效力和能否在裁判文书中援引认识不一致；司法解释的监督机制需要进一步完善；司法解释的法理、彙编工作跟不上，等等。这些问题的存在，影响了司法解释的质量和效率，从而影响了司法解释的严肃性和权威性。 　1993年4月13日，最高人民法院审判委员会第573次会议讨论办公厅提交的《关于司法解释公开化的一些建议》的议题时，决定成立“司法解释规範化小组”，由当时的审委会专职委员宋雅亭、费宗祎、王永成、张懋、周道鸾参加，对过去最高人民法院的司法解释工作进行专题研究，提出如何规範司法解释工作的意见，向审委会报告。这项工作由周道鸾同志牵头，具体任务落实到研究室。 司法解释规範化小组提出的建议 　遵照上述决议，司法解释规範化小组和研究室结合法理对司法解释进行了大量调查研究，于1993年12月4日向审委会提交了《最高人民法院关于加强和完善司法解释工作的规定（送审稿）》，就司法解释的主体、制定司法解释的程式、司法解释的公开化等提出了16条具体建议，为统一思想认识，规範司法解释工作，打下了较好的基础。主要内容是： 　（一）关于司法解释的主体，明确规定：“根据法律规定，对于人民法院审判工作中具体套用法律的问题，只有最高人民法院有权作出解释。” 　（二）关于司法解释的效力，规定：“司法解释一经最高人民法院作出并予以公布，即具有法律效力。” 　（三）关于制定司法解释的程式，从立项、调查研究、起草、论证、报送审判委员会讨论，到制定司法解释时间上的要求、院长或者主管院长签发等都作了详细规定。 　（四）关于司法解释的公开化，规定：“司法解释一律向社会公布。”司法解释作出后，应在《最高人民法院公报》、《人民法院报》上发布，重要的司法解释以“公告”的形式发布，并在《人民日报》、《法制日报》、中央电台、中央电视台或者举行新闻发布会予以发布，以实现司法解释的全面公开化。“送审稿”还附了“公告”的样式。 　（五）关于司法解释的形式和名称，规定：“司法解释的形式和名称应体现司法解释的特点。”1.司法解释一律採用书面的形式（过去有用口头形式的），并冠以“中华人民共和国最高人民法院司法解释”字样，以与机关行政公文的形式相区别。2.司法解释的名称，根据司法解释的不同内容，分别有“解释”、“规定”、“批覆”三种。“解释”，主要适用于对如何适用某一法律所作的较为全面、系统的解释，或者对某一类案件、某一类问题（如自首）如何适用法律所作的较为详细的解释。“规定”，主要适用于审判工作中如何适用法律和提高办案质量所作的具有规範性、操作性的决定。“批覆”，适用于最高人民法院对高级人民法院、解放军高级法院就审判工作中具体适用法律问题的请示所作的答覆。 　（六）关于司法解释的结构，规定：“由首部、正文和尾部三部分组成。”首部，写明司法解释的名称；在上项的下一行正中，用括弧写明何时经最高人民法院审判委员会第XX次会议讨论通过；档案编号；如属“批覆”，还应写明主送机关。正文，写明司法解释的具体内容，内容要求合法、準确、具体、明确，司法解释有多项内容的，按条、款、项、目的顺序排列。尾部，写明司法解释发布的日期，并加盖院印。 　製作司法解释要求文字精炼、逻辑严密、形式规範、标点正确。 　（七）关于司法解释生效和失效的时间，规定：司法解释除本身规定了明确的生效时间外，均以发布之日为生效的时间。司法解释因法律本身作了修改，或者颁布了新的法律而自动失效或者部分失效。 　凡颁布了新的法律或者对法律作出了重要修改，司法解释也随之作了修改的，原司法解释应当在新的司法解释中明令废止；发现司法解释与法律规定相牴触的，应当在新的司法解释中宣布无效；由于客观实际情况发生变化，原司法解释的有关内容作了重要修改的，新的司法解释应宣布这一部分内容的不再适用。 　（八）关于司法解释是否可以在裁判文书中援引，明确规定：“司法解释可以在裁判文书中援引。”援引司法解释作为裁判的依据时，在顺序上，应当先引用适用的法律条款，再引用适用的司法解释条款。另规定，“诉讼当事人及其代理人、辩护人在案件审理过程中可以公开引用司法解释，维护其合法权益。” 　（九）关于司法解释的补充修改，规定：“司法解释已不适应司法实践需要的，应当及时进行补充修改。” 　（十）关于司法解释的监督机制，规定：“最高人民法院制定并发布的司法解释，应向全国人民代表大会常务委员会备案。”并规定，“最高人民法院对司法解释的执行实行监督。” 　对违反本规定第三条所作出的“司法解释”，最高人民法院有权予以撤销。

（十一）关于司法解释的法理、编纂工作，规定：“最高人民法院研究室负责司法解释的清理、编纂和编辑出版工作。” 司法解释工作逐步走上规範化 　经过进一步的调查研究和论证，1997年6月23日，最高人民法院审判委员会通过了《关于司法解释工作的若干规定》，对司法解释的主体、司法解释的法律效力、制定司法解释的程式、司法解释的发布、司法解释的形式和名称、司法解释生效和失效的时间、司法解释的补充、司法解释在裁判文书中的援引、司法解释的法理和编纂工作、司法解释的监督等都作出了明确的规定，其中大部分内容都吸收了“司法解释规範化小组”和研究室于1993年12月向审判委员会提出的建议，使司法解释工作逐步走向规範化。（作者单位：最高人民法院）

任何法律皆有漏洞，系今日判例学说共认之事实。①德国历史法学派创始人萨维尼（F．K．V．SaVigny）指出，法律自製定公布之时起，即逐渐与时代脱节。⑦因此，在制定法律的时候，无论如何审慎周详，字斟句酌，也难免在文义和语境上产生疑义；无论如何总结社会矛盾的方方面面，在複杂多样的现实生活面前，也难免出现疏漏不周，挂万漏一；无论如何精雕细凿，科学圆满，也无法克服法律的稳定性和适用性的冲突倾向。可见，法律自诞生之日起，即诞生了与之形影相随的法律解释。

按照我国法律解释的基本框架，可将法律解释的内容区分为“法律条文本身”和“法律具体运用”两大类，前者由全国人大常委会解释（称为立法解释），后者由有关司法和行政机关分工解释。显然，最高人民法院的司法解释当属于后者。儘管司法解释的效力低于立法解释，但由于法律过于原则和抽象以及法律漏洞的存在，不仅给法官适用法律造成了困难，而且为法官留下了极大的自由裁量空间。因此，在法律存在着漏洞的情况下，司法解释具有填补漏洞的作用。实际上，由于法律规则是对複杂的社会现象进行归纳、总结而作出的一般的、抽象的规定，因此，人们对规则的含义常常有可能从不同的角度进行理解。而每一个法官在将抽象的规则运用于具体案件的时候，都要对法律规则的内涵及适用的範围根据自身的理解作出判断，而此种判断实际上就是一种对法律的解释。更何况成文法本身不是完美无缺的，而总是存在着这样或那样的漏洞，因此，法律解释对任何法律的适用都是必不可少的。尤其是在司法过程中，更需要对法律规範作出明确的解释，从而正确地适用法律和公正地裁判案件。

在我国的法律制度中，司法解释颇具中国特色，不仅实行判例法的英美法系没有，即使是实行成文法的大陆法系也没有。在大多数西方国家，一般没有“司法解释”一词，“法律解释”就是“司法解释”的代名词，二者含义一样。大多数西方国家的“司法”就是指法院的审判活动，司法机关就是法院，司法解释（即“法律解释”）指的就是法院或法官对法律的解释。尤其是在普通法系国家，法官製作的判例不仅可以对成文法进行解释，而且还可以创製法律规则，对于法律的解释也只有法官才有这样的权力。在大陆法系国家，儘管曾经一度否认过法官对法律的解释，但二战后德国最高法院複审制度的确立，最终使法官的司法解释权得到了巩固。而我国建立的司法解释体制是“二元一级”的完全不同于西方国家的司法解释体制，在此体制之下，司法解释被分为审判解释和检察解释，前者主要是指最高人民法院对审判工作中具体套用法律问题所作的解释，后者则指最高人民检察院对检察工作中具体套用法律问题所作的解释。因此，司法解释是保障我国法律正确适用的重要手段，同时也成为了我国法的重要渊源，并在我国解释体制中占据着十分重要的地位。

最高人民法院历来非常重视司法解释工作，并于1997年6月专门作出了《关于司法解释工作的若干规定》，对司法解释的制定程式，包括立项、协调、备案、起草、论证、修改、通过、发布、补充、修改和废止等作了规定，并明确指出：人民法院在审判工作中具体套用法律的问题，由最高人民法院作出司法解释，并经发布的司法解释，具有法律效力。依据该规定，司法解释大体上可以分为以下三种类型：一是“解释”，是指最高人民法院就立法机关制定的某一实体法或程式法的规範内容，或者就特定的案件类型以及解决倾向性问题中的法律适用，进行具体而全面的解释以及在此基础上形成的审判规範。它的体裁和构成与成文法没有本质上的区别，基本属于法律细则化的範畴，发挥着填补法律空白、消除内容上的暖昧和牴牾、为立法机关提供经验以及规範素材等多种功能；二是“规定”，即根据审判活动的实际需要确立审理案件的标準和规则。这种规定的内容往往与法院内部的业务、事务以及程式性和技术性问题有关，基本上属于审判系统本身活动的规章制度；三是“批覆”，为最高人民法院对高级法院、军事法院提出的法律适用中的具体问题或者请示的答覆意见，有的涉及个案处理，有的涉及司法政策，有的涉及操作规则。这些司法解释特别是前两类司法解释的目的主要不是解决某一个具体案件中的法律适用问题，而旨在通过系统、全面地解释一类法律而为审判实践提供更多的可供适用的规则，或者完全不是针对某一法律进行解释，而是创设对某一类案件的裁判所应当适用的规则，使各级法院儘可能做到有章可循，这就是我国司法解释具有十分突出的抽象性和一般性的特点。

近年来，最高人民法院陆续公布的大型司法解释，均通过报纸、网路等媒体发布徵求意见稿，倾听民声，广泛纳谏，确保了司法解释是保障人民法院严格执法、公正裁判、实现法律公平正义的价值功能。为了使司法实务界和广大读者正确理解和适用司法解释，践行司法公正与效率，落实司法为民，人民法院出版社策划并组织编写了《民商法司法解释实例释解丛书》。