党的十八届三中全会对新时期全面深化农村改革作出了全面安排部署，特别是在赋予农民更多的财产权利、保障农民公平分享土地增值收益上，提出的改革意见具有突破性、开创性，是推进“四化同步”、加快城乡一体化的重大机遇。近年来，郧阳区坚持按照明确所有权、稳定承包权、搞活使用权、强化管理权的原则和政府引导、农民主体、市场运作、形式多样、政策扶持的思路，把农村土地流转作为促进农村土地改革、事关农村发展大局稳定的基础性工作来抓，从规划编制、政策支持、平台搭建、试点带动等方面，积极探索农村土地流转的模式，农村土地流转对提高土地利用率，为全区农业向规模化、集约化和现代化发展奠定了坚实的基础。

截止目前，全区签订耕地流转契约8640份，土地流转经营面积达12万亩，占耕地面积52.6万亩的22.8%，占承包耕地面积43.12万亩的27.8%。50亩以上规模经营面积6.93万亩，经营大户182户。其中：50—100亩，流转0.31万亩，经营户41户；100—300亩，流转1.1万亩，经营户82户；300—1000亩，流转2.47万亩，经营户46户；1000亩以上，13户，流转面积3.05万亩。

从土地流转情况看，我区规模流转经营主要呈现出以下几个特点：

一是土地流转形式日趋多样化。我区农村土地流转的主要形式有转包、出租、互换等形式。其中：转包0.24万亩，出租6.93万亩，互换0.02亩，其它形式4.81万亩。

二是流转速度逐渐加快。2010年以前农村土地流转规模不大，是一种零星分散式的流转。随着劳务经济的壮大和全区对农村土地流转政策落实宣传力度的加大及农产品转化率的提高，农户对土地流转有了进一步的认识。2014年土地流转面积和参加流转的农户数与2011年相比，分别提高了57.2%和120%。

三是乡镇土地流转日渐规模化。从规模流转乡镇看：安阳8500多亩主要种植紫薯、蔬菜和粮食，南化5800多亩主要种植核桃和蔬菜，柳陂5300亩主要用于生态现代农业观光园和蔬菜，杨溪7000多亩主要种植核桃、蔬菜、木瓜和柑橘，青曲2500亩主要种植蔬菜，梅铺2900多亩主要种植红薯和杂粮，其他14个乡镇均有至少在100亩以上规模经营面积。

四是流转经营主体向大户集中。过去农村土地流转主要在农户间进行，近两年向农业加工龙头企业、种植（养殖）业大户、家庭农场和农民专业合作社集中。龙头企业流转2.18万亩、合作社流转2.86万亩、种养大户2.09万亩、家庭农场流转3.5万亩。如：子胥湖集团在城关镇牧场沟、红桥、堰河流转5000亩、月亮湖集团在柳陂亮子湾流转2000亩、统香集团在安阳和白桑流转2500多亩、十堰绿色汉江公司在安阳流转2800多亩、种植大户李兴盛在杨溪、城关和谭家湾流转1300多亩、土疙瘩杂粮专业合作社法人姚吉安在梅铺流转1500多亩、十堰伟超家庭农场在青曲流转1000亩。通过上述公司、合作社和大户流转将土地集中起来，进行规模化集约化经营。一方面提高了生产效益，另一方面还吸纳了当地农民打工，增加了农民收入，产生了较高的经济效益和社会效益。

五是规模流转土地生产经营日趋专业化基地化。规模流转土地种植的经济效益比较显着的蔬菜、核桃、菸叶、红薯、桑蚕、生姜、中药材等农产品，为农业加工企业提供了较为稳定的原材料。其中：豇豆、辣椒、红薯、木瓜、三叶菜原材料被渝川泡菜（郧阳区大自然专业合作社）、鄂鲁冬粉、统香食品等公司直接收购，这些农副产品直接服务于农业产业化龙头企业，“农户+基地+合作社+公司（企业）”产生了循环效应，推动了全区农业产业化健康、快速发展。

（一）规划引领，规範土地流转行为

规划是龙头、是引领。针对农村土地流转存在的农民自行流转多、报批备案少，口头协定流转多、签订书面契约少，流转行为不规範，流转纠纷不断发生等问题，区委、区政府从规划入手，严格土地流转管理，规範流转程式，完善契约管理。一是抓规划编制。由区经管局牵头，会同农业局、林业局、国土局等，与区经济社会发展规划、新农村建设规划、生态产发展规划、秦巴片区扶贫攻坚规划等规划相衔接，根据土地性质、农业人口数量、市场条件等，高水平高质量完成了《郧阳区农村土地流转规划》编制工作，对十二五期间全区农村土地流转的规模、形式等进行了全面谋划。同时，围绕“流转乾什幺”问题，综合考虑区位优势、生产条件等因素，配套完成了农业产业化发展规划修订，为全区农村土地流转创造了条件。二是抓政策支持。区委、区政府印发了《关于加快推进农村土地经营机制创新的实施意见》和《郧阳区农村土地林地经营权流转管理办法》等档案，对全区土地流转的原则、条件、方式、程式、监督管理及指导价格标準等进行了全方位的明确，通过政策引导，规範全区农村土地林地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农村土地流转健康有序推进。三是抓契约签订。参照省流转规範契约文本，制定了规範的土地流转互换、转包、转让、出租等契约样式样板并印发到各乡镇，对土地流转契约实行鉴证，规範建档管理，确保了土地流转按法律、法规、政策规範操作。

（二）建立机制，搭建土地流转平台

土地流转是对家庭承包经营体制的延续和完善，是市场经济最佳化土地资源配置，推进农村城镇化，城乡一体化，逐步转移农村剩余劳动力，不断增加农民收入的根本出路，是现行农村综合改革的重要措施。为进一步健全农村土地流转机制，规範土地流转行为，引导大户土地适度规模经营，我们立足实际，搭建平台，引导土地依法有序流转。一方面，建立土地流转信息发布平台。在全区20个乡镇（场）成立了农村土地流转服务中心，建立土地流转登记制度、设定土地流转登记簿和台账，配套购置电脑、电子显示屏等设备设施，及时发布土地流转信息、流转价格、市场需求状况以及产品开发和销售信息，指导农户依法签订流转契约，跟蹤调查产业开发现状和土地流转费的支付情况，有效保证了农村土地流转依法推进，维护了各经营主体的土地经营自主权和收益权。另一方面，建立流转市场中介服务平台。通过建立区、乡两级土地流转中介服务组织，从事土地信息收集，接受农田託管，提供土地流转广告、政策谘询、信用担保、土地资产评估、物资供应等专业化服务。建立土地流转法律服务机构，免费提供法律谘询、契约审查、风险防範等法律服务。第三，建立矛盾纠纷调处平台。按照乡村调解、区仲裁、司法保障的总体要求，建立了区、乡、村三级土地矛盾纠纷调处体系，区里成立了农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，由分管副区长任主任，区农办、法制办、经管局、林业局、国土局、财政局等为成员单位，具体负责农村土地流转纠纷的仲裁工作。各乡镇成立土地矛盾纠纷调处中心同时在各行政村指定了调解员，具体负责农村土地流转矛盾纠纷的排查和调处工作，在矛盾纠纷发生的一线直接提供调解和法律服务，力求矛盾纠纷及时得到调处。

（三）培育典型，探索土地流转模式

按照“分类指导、逐步推进、试点先行、典型带动”的思路，全区坚持从创办试点出发，每年都选择一些村开展农村土地创新试点工作，积极探索农村土地创新的途径，大力发展多种形式的农村土地流转模式。通过近年的探索与实践，发展了一批能人带动型、企业带动型、合作组织带动型、家庭农场带动型等一批土地流转模式。

一是以大自然专业合作社为代表的农合组织带动型流转模式。大自然蔬菜专业合作社是一家以蔬菜种植加工为主的专业合作社，是湖北省“五强农民专业合作社”和“全国农民专业合作社示範社”。该合作社在谭家湾、青曲等乡镇流转土地5700亩种植加工型蔬菜，引进了20多个优质高产蔬菜良种进行试种推广，兴办了10个百亩标準蔬菜种植示範基地，先后研发生产了锦菜系列、酱品系列、调味品系列、木瓜系列、小杂粮系列等五大系列58个产品，申报并获得了3项国家发明专利和3项省级重大科技成果，带动了全区无公害蔬菜种植面积3万余亩。目前，全区已培育农民专业合作社347家，通过合作社流转土地2.86万亩。

二是以统香为代表的龙头企业带动型流转模式。湖北统香食品有限公司，是由区源升食品有限公司投资，经武汉统一企业食品有限公司授权，在郧阳区建设的台属企业，是统一企业十堰原料加工供应基地，专门为台湾统一集团配套生产统一速食麵酸菜风味包的大型食品加工企业。企业成立于2012年6月，占地150亩，日产统一酸菜风味包500万包，年产20亿包以上，能满足统一企业30%以上酸菜风味包需求。为了加快发展，企业一方面实行“企业订购、分户生产”的方式，与农民签订购销服务契约，发展订单生产，另一方面直接採取租赁方式取得农村土地经营权，建设高标準的农产品生产基地或示範园区，在安阳、白桑流转土地2500亩种植小生姜等标準化、规模化高效农业基地建设，带动3000户农户种植芥菜、辣椒等经济作物近2万亩。目前，全区通过农业龙头企业流转土地2.18万亩。

三是以十堰伟超生态家庭农场有限公司为代表的家庭农场带动型流转模式。伟超家庭农场是由青曲私营企业家刘超和湖北大洋科技有限公司合作，2013年登记注册。以蔬菜种植、水果、中药材等综合种植和旅游观光为一体的现代管理的家庭农场，农场从农户流转土地500余亩，投资1200万元将所流转的土地全部建设成了钢管大棚进行蔬菜种植。农场採取“农户+基地+公司（企业）运作模式，为农户提供统一种苗、统一技术、统一病虫防治、统一检验检测、统一品牌、统一包装销售，2014年生产蔬菜3000余吨，实现营业收入320多万元，实现利润200多万元。带动周边发展绿色蔬菜1000亩、无公害蔬菜2000亩。今年，农场还将建成10000平方米的连栋智慧型温室及鸟巢温室、休闲农庄，最终将建成产、加、销、游、购娱为一体的现代农业企业，为全区现代农业发展起到了积极的示範作用和促进作用。目前，全区已发展家庭农场62家，流转农村土地3.5万亩。

四是以李兴胜为代表的能人带动型流转模式。李兴胜是杨溪铺镇伏山村人，是十堰市政府授予的农村科技带头人，他从2006年开始创建了湖北丰神林果有限公司发展核桃产业，目前公司已发展为集核桃栽培、良种引进、良种推广、技术服务、苗木繁育和产品收购加工于一体的高科技现代化农业产业的龙头企业。李兴胜在创办企业的过程中，针对农村农村土地撂荒及农业发展规模不够的问题，在谭家湾镇核桃垭村、青山村、杨溪伏山村流转土地2000多亩发展“清香核桃”，每亩每年付给农户承包费600—1000元，见收后採用四六开分成，把大头实惠让给农民，农民在核桃基地干活，月收入超过三千元。他坚持“高标準建园、品种化栽培、细化管理”园林式发展企业方针，建立了200亩良种采穗圃，苗圃地200亩，为当地和周边县、乡种植户提供优质嫁接枝条30万根，良种苗木40万株，辐射带动周边的14个村1000多户村民发展核桃2万余亩，带动100个30亩以上的核桃种植大户一起发展核桃产业，为全区核桃产业规模发展做出了积极的贡献。目前，我区已引导农业科技示範户、种田能手或者有一定经济实力的农村能人流转土地面积5.79万亩，占全区土地流转总面积的57.7%，已成为全区农村土地流转的主渠道。

五是以茶店曾家沟为代表的整村推进型流转模式。秀山元明（十堰）生态园开发有限公司是集现代生态农业、休闲、旅游于一体的综合性开发企业,位于茶店镇曾家沟村。曾家沟村国土总面积14550亩，其中，耕地面积902.4亩，山林面积9886.5亩，茶园350亩，油茶200亩，板栗和其他果类经济林面积2500亩，该村将全村闲置土地全部流转到秀山元明（十堰）生态园开发有限公司，企业按照“四化同步”发展的要求，投资25亿元，发展生态有机菜园、果园、茶园、油茶基地、苗木基地、养老养生公寓、农业庄园、主题公园、科普营地等，打造现代生态农业、都市农业与休闲观光农业，农民把土地流转到公司后再到公司打工增收，实现了企业与农户双赢。

六是以子胥湖新区为代表的股份合作带动型流转模式。子胥湖生态新区（城乡统筹试验区）地处城关镇，滨临汉江，交通便捷，总体规划面积60平方公里，涉及12个行政村。区内山环水绕，环境幽雅，底蕴丰厚。项目开发以打造生态有机农业、滨水园林湿地景观、田园森林都市为主的观光休闲、娱乐度假等高端服务产业。2012年11月，湖北子胥湖集团注册成立，由北京恆丰美林投资管理有限公司与十堰市润景园林有限公司共同组成。新区建好后将建成千亩果园、千亩茶园、千亩苗木基地、生态葡萄酒庄、沿江生态经济带、子胥湖规划展览馆、环湖区治理、301省道景观大道、沿江综合整治、安置保障房等项目，投资达10亿元。目前，该试验区通过政企共建、土地流转入股、开放股权引资等方式流转土地面积1万余亩，使村民变成了股民，农民离土不离乡，既实现了农村人口转移，又有效破解了“三农”发展难题，为推进城乡统筹、一体发展、加快推进城镇化探索出一条好路子。

（四）强化领导，保障土地流转推进

一是强化组织领导。为保障土地流转工作顺利进行，区委、区政府成立了分管农业的副书记任组长，区人大、区政府、区政协分管农业农村工作的领导任副组长，相关部门主要负责人为成员单位的农村土地创新工作领导小组，在区经管局设办公室，具体负责农村土地流转工作的组织协调、督办检查等。各乡镇（场）也成立了相应的领导小组和工作专班，为农村土地创新工作提供了坚强的组织保障。二是加大资金支持。区财政每年预算100万元左右的资金对农村土地流转等创新工作进行以奖代补。同时，加大了资金整合力度，每年都整合一定的涉农资金，对重点片区的规模流转土地，配套基础设施建设，调动了全区土地创新工作的积极性。三是加强督办检查。区委、区政府坚持把农村土地流转等农村土地创新工作纳入全区年度工作综合目标考核内容，由区领导小组对个乡镇土地流转等情况进行考评，严格实行考评兑现，保障了农村土地创新工作扎实有效推进。

目前我区土地流转工作虽然有了一定规模，但总体来看，土地流转还处于初级阶段，总体处于低水平、低收益上。存在的问题主要有：

1、土地流转程式不规範。有部分偏远乡镇土地流转以口头协定进行，没有签订流转契约；还有相当一部分农户把土地看得十分重要，宁可粗放经营甚至撂荒，也不愿把土地流转出去；流转期限不尽合理，部分承包地流转年限超过了农户法定承包期限，为以后发生纠纷留下隐患。

2、土地流转经营管理缺位。从调研中看，有极个别的乡镇流转农户违反政策擅自改变流转林地用途，在流转林地上开挖沙石、在流转林地上养殖和生态农业基地搞临时建筑等现象。

3、总体上看土地流转的效果还不明显。由于受地域、信息等因素的限制，加之缺乏市场调节，大多数流转农户收益较低。

1、土地流转必须始终坚持“依法自愿有偿”的原则。农村土地承包经营权流转要严格遵守现行的法律法规。同时，在农村承包土地流转的过程中，不得改变农民土地的集体所有制性质，不得改变土地的农业用途，不得损害农民利益。

2、要加强对土地流转工作的引导。引导农业科技示範户、种田能手，或者有一定经济实力的农户，通过土地流转获取土地经营权，开展集中连片生产经营；积极引导家庭农场建设，以农户家庭为单位，通过土地流转获得土地经营权，从事农业生产、加工、销售及休闲农业的各类专业生产大户兴办或升级为家庭农场；积极探索土地股份合作社模式，按照“民众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则，引导农户以土地经营权入股，组建土地股份合作社。入股土地，可由合作社统一经营，也可以採取租赁、招标和合作经营等方式，吸引各类市场主体投资经营农村土地，发展农业规模经营；鼓励涉农企业流转土地发展高效农业、设施农业，建设高标準的农产品生产基地或示範园区建设；引导农民与农业产业化龙头企业开展订单生产，签订购销服务契约，实行“企业订购、分户生产”的方式，开展订单生产，实行生产标準化、规模化；对因外出务工、缺乏劳力而无法耕种、可能撂荒的土地，引导农民委託给村集体或农民专业合作社经营，经营效益按协定结算。

3、加强农村土地林地经营权流转管理。农村土地林地流转涉及农户的切身利益，政策性强，必须加强指导和管理。（1）、农村土地流转要严格执行《农村土地承包法》、《湖北省农村土地承包经营权流转管理工作的通知》（鄂办文〔2007〕08号）和《郧阳区农村土地林地经营权流转管理办法》〔2013〕85号档案。（2）、审查土地流转用途。主要审查流转大户是否按照流转契约签订内容使用，有无改变土地农业用途的意向。若改变农业用途的，不準发布土地流转信息，更不準签订土地流转契约。（3）、实行巡查制度。凡流转出的土地林地，乡镇政府安排相关部门进行定期巡查，每半年巡查一次，巡查情况上报区相关部门，有改变用途的经核实后，上报区分管领导。（4）、实行责任追究制度。土地林地流转改变农业用途的，视责任情况，追究相关责任人员的责任。（5）、积极探索发展股份合作、家庭农场、土地林地託管等有效流转模式。围绕郧阳区“农业增效、农民增收、农村发展。”的总体目标，积极引导和鼓励农村产业化经营，全力破解目前存在的千家万户小生产与千变万化的大市场之间的矛盾，积极探索龙头企业带动型、合作组织带动型等农业产业化经营方式，加强农业产业化经营工作力度，积极探索、开闢农业产业化经营新领域，拓宽农民增收渠道，推动农业经营体制机制创新，推动全区农村经济快速发展，加快现代农业发展步伐。

湖北省十堰市郧阳区经管局

二0一五年七月二日