正确认识和明确农村集体土地所有权主体应当从其法律渊源入手。农民集体应当是农村集体土地所有权的常态主体，村民小组範围内的农民集体和乡镇範围内农民集体不是我国农村集体土地所有权的常态主体，而仅为特例。由于农民集体是由人数众多的农民个人组成，其所有权常常需要一个机构或组织代理行使。应当建立类似股东大会的机构，设立农民集体大会作为所有权主体，而由农民集体大会在选举一个较为固定的组织，作为农民集体的代表行使所有权有关的事务。

农村土地集体所有制

我国于上个世纪50年代中期，从农民土地私有制过渡到集体所有制。由于集体所有制的产权边界模糊，加之在过渡中非经济措施的偏差，造成长期来农村土地流失严重，农村经济发展与城市差距加大。集体所有制有待改革。前年3月实施的《农村土地承包法》，实质上是对集体所有制的一次改革，它使农村土地制度向现代产权制度迈进了一大步。逐步走近如马克思当年所构想的“重建个人所有制”，将是一个发展的趋势。

农村土地集体所有制

近一段时间以来“三农”问题成为党和政府工作的重心，也成为社会关注的热点。

农村土地被大量徵用、出卖（使用权），名目繁多的各种“开发区”势如燎原之火，不可遏止，已大大超过上一轮的“开发区热”（1992-1993），大量的农民成为“无土地，无工作岗位，无低社保”的农民。民主革命时期，毛泽东同志曾断言，中国革命的基本问题是农民问题，他的论断是正确的。但是，在人民政权建立起来之后，在社会主义制度下，农民问题是不是仍是一个基本问题呢？看来，仍是一个基本问题，只不过和民主革命时期相比，有不同的特点。

农村土地集体所有制

一、社会主义制度下解决农民的基本思路

新中国成立之后，党和政府首先面临的两个大问题，一是在战争废墟上恢复

生产以维护民生，为现代化建设创造条件；二是开展旨在解决民主革命遗留问题的初步改革，这方面，在农村就是开展土地改革。中国南方各省的农村土地改革于1953年完成，从而为在社会主义制度下解决农民问题创造了前提条件。 如所知道，中国共产党的指导思想的理论基础是马克思列宁主义，而前苏联是列宁主义的故乡，世界上第一个社会主义国家，所以中国解决农民问题的基本思路的形成是以马列主义为理论依据，以苏联经验作为借鉴的。形成的基本思路，就是把农民组织起来，走社会主义集体经济的道路。这一方面是因为集体所有制被定义为社会主义公有制的两种基本形式之一，另一方面是确认农村只有实行集体所有制，才是“挖掉穷根种富根”的根本出路。

集体所有制从概念的提出到作为社会主义的一种基本经济制度，都不是中国人的发明。从概念的提出说是马克思，从制度设计说是前苏联。

“集体所有制”一词源出于马克思《‘巴枯宁国家制度和无政府状态’一书摘要》中的一段话：

“凡是农民作为土地私有者大批存在的地方，凡是象古西欧大陆各国那样农民甚至多少还占据多数的地方，凡是农民没有消失,没有象在英国那样为僱农所代替的地方，就会发生下列情况，或者农民会阻碍和断送一切工人革命，就象法国到现在所发生的那样；或者无产阶级将以政府的身份採取措施，一开始就应当促进土地私有制向集体所有制过渡，让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡；但是，不能採取得罪农民的措施，例如宣布废除继承权或废除农民所有权。只有租佃资本家排挤了农民，而真正的农民变成为同城市工人一样的无产者、僱佣工人，因而直接地而不是间接地变成了同城市工人有共同利益的时候，才能够废除继承权或废除农民所有制”。①（《马恩全集》第18卷，人民出版社1964年10月第一版，第694-695页）

农村土地集体所有制

马克思在1874年提出集体所有制的概念，虽然他没有对这个概念的内涵作出界定，但是，值得注意的是他明确地指明，从农民土地私有制到集体所有制的过渡，必须是“让农民自己通过经济的道路来实现这种过渡”，而不能通过“宣布废除继承权或废除农民所有权”的办法来实现这种过渡。并且指出，实现这种过渡的条件是“农民直接地，而不是间接地变成了同城市工人有共同利益的时候”。联繫马克思在《资本论》中所指出的“重建个人所有制”的重要观点，可以理解为，这种集体所有制的发展方向，也将是“重建个人所有制”。（本文下面将作进一步论述）

前苏联和我国在实行农村集体所有制过程中，曾经发生了众所周知的种种偏差，如採用的是政治和行政命令的办法，而不是让农民自己通过经济的办法来实现过渡，过早地宣布废除农民土地所有权，更严重的是中国的农村集体所有制是政社合一，背离了让农民自己组织起来的最初愿望。

二、集体所有制下的联产承包责任制

我国农村在经过20年的停滞和贫困之后，迎来了改革开放的新时期。改革始于

改革农村土地经营制度，把属于农民民众集体所有和国家所有依法由集体使用的农村土地承包给农民，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。可以说，承包的实质就是把土地经营权交给农民。这个改革，如果从农村土地产权制度来说，虽然土地归属权依然在集体、在国家，但产权已作了初步的分解，即把土地最终所有权和土地的经营权，包括占有使用权、分配收益权分解出来，从而具备了现代产权制度的某种形态。这一改革即刻立竿见影，它调动了农民的积极性，使主要农产品产量迅速增长，大量陷于贫困的农民迅速解决温饱问题，为广大农村脱贫奔康，开闢了一条大道。 但是农村土地的所有权作了这样的分解之后，不久就出现了新的矛盾，这个矛盾首先表现为农民从政策规定中得到的土地经营权并没有稳定，因为被国家赋予所有者身份的“集体”，不断地以所有者的权力处理土地，有的土地被出卖了，有的土地被政府政府徵用了，使大量的农民成为“三无农民”，即无土地、无岗位、无低社保的农民；其次表现为农民得到的土地经营权，也因税、费，按户按地亩摊派以及名目繁多的徵收，而不得不放弃使用权，从另一个方面陷于困境，成为“三无”农民。今年出版的《中国农民调查》作者在引言中说了这幺一段话：“自从农民实行了以大包乾为标誌的家庭联产承包责任制以来，农业生产上连年获得大丰收，很快就出现了‘卖粮难’，而且冒出了许许多多的‘万元户’。一时间，中国农民好象已经富得流油了。然而，以后不久，随着城市改革的深入，我们就很少再听到有关中国农业、农村和农民的讯息了。不过稍后就发现，越来越多的农民，放弃了曾视为生命的土地，离开了曾经日夜厮守的村落和熟悉的农地，宁可忍受寂寞，屈辱与歧视，也要挤进各地城市。于是，数以百万计的中国农民掀起民工潮，便一次又一次成为上世纪最后十年来的一道奇异的风景”。②（《中国农民调查》，陈桂棣，春桃着，人民文学出版社2004年版第1页）这一段话反映的就是上个世纪最后20年中国农村出现的新矛盾。这一矛盾的实质在于上个世纪50年代出现的“对农业的社会主义改造”是对农民土地所有权的剥夺，而上世纪80年代开始实行的联产承包责任制，以及之后对农民日益加重的课税与收费，仍是延续以前剥夺农民的思路。

农村土地集体所有制

三、集体所有制的发展路在何方

中国农村实行经济上的集体所有制已经半个世纪，这半个世纪的过程表明我国所实行的这种集体所有制未能真正解决中国农村和农民的问题，这一方面是由于集体所有制从产权关係上说，财产边界还是不清晰的，另一方面，由于当年将农民土地私有制变为集体所有制时，对农民没有作出任何经济补偿，况且，集体所有制又处于农村落后的文化和缺乏必要的民主条件来使农民能体现其意志进行民主管理，还由于政策上实行“政社合一”，使集体所有制实际上成为“地方政府所有制” 。所以，我国这种集体所有制，在它近半个世纪过程中，显露了种种弊端，改革这种集体所有制势在必行。改革的核心，必须是把现代产权制度引入集体所有制。一是把土地产权进行分解，即分解为土地最终归属权和土地经营权，二是把产权关係从现行产权关係置换过来。

现代的产权制度在于把产权进行合理的分解，并形成合理的产权结构，即在明晰财产最终归属基础上形成相互间合理的财产权利关係。美国诺斯教授认为经济科学的研究，“重要的是说明经济制度结构，以便有意义地探讨一种经济绩效的动力”。③《经济史上的结构和变革》，商务印书馆1992年中译本，第11页）诺斯教授强调：“国家最终对所有权结构的效率负责而所有权效率则是导致经济成长、停滞或经济衰退”。（同上书18页）在农村集体所有制经济制度下产权结构分解为财产最终归属权与经营权，这在我们改革开放之后已初步实现，问题在于，一是最终归属者是“集体”，产权边界模糊；二是这个“集体”的最终所有者权利是从农民那里无偿取得的，所以，现在必须把它还原，使农民成为土地的最终所有者，而把经营权赋予由农民自愿组织起来的经济组织。

这个改革，我们现在可以从许多原是城市近郊农村，近几年来在城市化过程中土地已绝大部分被政府徵用的村子变迁的事例中得到启发。广州市东边有一个石牌村，从上世纪80年代开始，村中的土地就陆续被政府徵用，至1994年，村中土地已基本被徵用完毕，该村在土地被徵用后，没有把政府的补偿款分光吃光，而是搞起了股份制合作，把原来村中的集体财产（包括土地徵用款）化成股份，一次性地分配给每一个有资格的村民。按他们的说法是“按分共有”并且“生不增，死不减”、“可以继承”。从石牌村这种作法可以看出，村中农民已经把包括土地款在内的资产量化到了个人，使个人明晰了产权；村中的经济组织如经济合作社、经济联社、经济发展公司等，已不是集体经济所有者而是集体经济的经营者。1997年该村又进一步改革，全村成立一个有限责任公司，村中分得股份的股民，都成为该公司的股东，随之取消了行政村编制，撤销村委会，将村务、村民纳入街道办事处管理，从而实现了从农民到城市居民、从农村到城市的转变。村中这个由农民自发组织起来的有限责任公司，也彻底告别了集体所有制，它是一个依法成立、自立经营、照章纳税的企业，它与原来村民的经济关係是企业经营者与股东的关係。

石牌村所以能够彻底解决集体所有制中财产所有权模糊的问题，原因之一是土地因被徵用而变为货币资本，货币资本量化到个人比起土地量化到个人要简单的多，但更重要的是，当地政府和村中的干部和村民思想观念上的转变，他们认识到，以前坚持土地的集体所有制，土地被徵用后，再坚持货币资本的集体所有制，弊病多多，实行股份制，把产权落实到个人是最好的出路。这样做，从当地政府到村民不一定知道马克思一百多年前就提出重建个人所有制的重要理论观点，但确实同当年马克思的观点却如此接近。马克思在《资本论》中说：“从资本主义生产方式产生的资本主义占有方式，从而资本主义私有制是对个人的、以自己劳动为基础的私有制的第一个否定。但资本主义生产由于自然过程的必然性造成了对自身的否定。这种否定不是重新建立私有制，而是在资本主义时代成就的基础上，也就是说，在协作和对土地及靠劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上重建个人所有制。”④（《资本论》，《马恩全集》第23卷，人民出版社1972年9月版，第832页）

上面所举石牌村的情况，当然是一种特殊的情况，而现在还是主要依靠对土地耕作、即以农业为主的农村，现行的政策是稳定土地承包制。2002年3月1日起实行的《农村土地承包法》，在坚持农村土地集体所有制基础上制定的直接赋予农民土地使用权的法律，农民有承包权，土地落实到人，并且30年不变，土地承包权可以流转，可以继承，由县以上政府发给“土地经营承包权证书” 。这些规定，已经使农民的承包土地具有某种所有权的性质。可以说，这是在产权问题上朝向重建个人所有制的一个重大步骤。但经营权和使用权毕竟不是最终所有权，因而法律也不可能规定发包方绝对不得收回或调整承包方的承包地。从而留下一个可以机动处理的余地，儘管这个机动处理余地在法律上作了严格限制的规定，如规定“必须经集体组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县人民政府农业等行政主管部门批准”。⑤（《农村土地承包法》第四节，第二十七条）但毕竟它还不具有所有权那种排他性的刚性。以往的现实证明在土地属于集体所有制条件下，农村的土地曾经大量流失，根本的原因就在产权的最终所有权是在“集体”那里，有了《农村土地承包法》，无疑是一个历史性进步。但是，可以构想，这个历史进步必须继续朝向重建“个人所有制”的方向前进，才使我国在农村经济整体建立起现代产权制度，从而把农业经济推向永久的繁荣。

（一）第一阶段 农民的土地所有权形成时期（1949年至1954年）

中国共产党并不是从执政之初就实行土地的劳动民众集体所有制，新中国成立以来农村土地制度发展的历史表明，土地的劳动民众集体所有制是在农民私有的土地所有权上形成的。

中华人民共和国成立前夕，1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)，作为新中国的人民大宪章，《共同纲领》第三条规定：“……，有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有制，……”新中国成立时，全国还有2/3的地区存在着封建土地制度。“在大约2.9亿农业人口的华东、中南、西南、西北等新解放区和待解放区，封建土地所有制仍然严重地束缚着社会生产力的发展”。中国人民迫切需要恢复和发展国民经济，废除封建土地所有制是解放农村生产力的需要。《共同纲领》第二十七条还规定：“土地改革为发展生产力和国家工业化的必要条件。凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权。凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民民众，建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”

1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过《土地改革法》，同月30日毛泽东主席签署命令，公布施行。明确指出废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，藉以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开闢道路。在党的领导下，到1953年，除部分少数民族地区外，我国大陆普遍实行了土地改革。土地改革彻底摧毁了封建剥削制度，封建土地所有制被彻底废除，使全国3亿多农民无偿分得了约7亿亩土地和大批生产资料，免除了土地改革前农民每年给地主缴纳的高达3000万吨以上粮食的负担。翻身农民热烈拥护《土地改革法》。

同时，土改后农村出现了一些新情况，新问题，农村中出现新的分化现象。部分农民依靠资金、农具、劳力等方面的优势，经济实力的增长比较快，其中少数人通过僱工或放高利贷发展为新富农。有一些农户缺乏劳动力，缺乏牲畜和农具等各种原因出现生产和生活上的困难，甚至出现了典让、出卖土地的现象。这样，一些刚刚分到土地的农民重新丧失土地，或者面临失地危险。这时，一些带有社会主义萌芽性质的集体劳动组织，在中国农村不失时机地出现了。另一方面，由于生产力水平低下，分散的、个体的农业生产远远满足不了国家工业化的需要。为了发展生产，兴修水利，抗御自然灾害，採用农业机械和其他新技术，确有走互助合作道路的要求。根据这些情况，党中央十分重视土改后农村开展各种形式的互助合作，以避免出现两极分化和提高农村生产力。

1951年2月，政务院发出《政务院关于一九五一年农林生产的决定》，要求分别各地情况，普遍发展和推广互助组，有领导、有重点地发展土地入股的农业合作社。同年12月，《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》（以下简称《草案》）正式印发施行。《草案》认为在土改的基础上产生了两方面的积极性：一是个体经济的积极性；二是劳动互助的积极性。《草案》特别指出，以土地入股为特点的农业生产合作社是互助合作三种形式之一。这种劳动互助是建立在个体经济基础上（农民私有财产的基础上）的集体劳动，其发展前途就是农业集体化或社会主义化。为了更好地指导农业合作化运动，1952年11月，中共中央决定成立农村工作部，毛泽东在约见中央农村工作部部长邓子恢时指出，农村工作部的任务，是把四万万农民组织起来，在工业化的帮助下，逐步走向集体化。1953年2月，党中央将《草案》进行了修改，形成《中共中央关于农业生产互助合作的决议》作为正式档案下发执行。1953年4月，第一次全国农村工作会议召开，邓子恢在会议上指出，互助合作关係到农民的生产和生活的根本问题，必须由小到大，由少到多，由低级到高级，发展一步巩固一步，绝对不能一哄而起。到1953年年底，中共中央又颁布了《关于发展农业生产合作社的决议》。在决议指导下，农民生产互助的热情被调动起来，农业合作化运动向前发展。

从新中国成立到1953年，全国土地改革基本完成，开始了全国性的互助合作社运动。合作社是劳动者在自愿互助的基础上联合起来共同经营的经济组织。先是农民自愿组织互助组，这实际上是一种劳动协作关係，并没有改变原有的土地私人所有权和家庭经营模式。随后，开始创办初级农业合作社，这实际上是一种类似合伙的联合经营关係，土地所有权仍归农民所有，此时的合作社还不是农村土地所有的权的主体。1954年9月，第一届全国人民代表大会通过新中国第一部宪法，以宪法的形式确定了这一土地制度，1954年《宪法》第八条第一款规定：“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。”明确农民私有的土地所有权。

这一阶段，通过开展土地改革运动，并以宪法的形式固定下来，实现了“耕者有其田”的农民土地私有制，使得农民能够自己耕种自己的土地，土地的使用权和所有权统为一体。

（二）第二阶段 农民的土地所有制开始向集体所有制转变（1955年至1979年）

1955年10月11日通过的《关于农业合作化问题的决议》明确指出，我国的农业生产合作社，在现阶段一般地是以土地入股统一经营为特点的半社会主义性质的初级合作社，这种合作社是到完全社会主义化的过渡形式，它还在基本上或在较大的程度上保留社员的土地及其他一些重要的生产资料的私有权，而不是急于实现社员的生产资料公有化。土地入股被认为具有半社会主义性质。过了不久，到了1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过，同日，毛泽东以国家主席名义公布了《高级农业生产合作社示範章程》（以下简称《示範章程》），《示範章程》第二条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，……”第十三条规定：“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。”也即：高级农业社实行主要生产资料完全集体所有制，社员的土地必须转为合作社集体所有，取消土地报酬，耕畜和大型农具作价入社。只用了一个年头，就基本完成了农业合作化，实现了土地的集体所有，在广大农村建立起劳动民众的社会主义集体所有制经济。

1958年8月，中央政治局扩大会议在北戴河举行。会议讨论了国民经济计画、农村工作及其它问题。会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，决定把各地成立不久的高级农业生产合作社，普遍升级为大规模的、政社合一的人民公社。关于农村土地，“一般说，自留地可能在并社中变为集体经营，零星果树暂时仍归私有，……自然地变为公有。”在所有制方面规定：“人民公社建成以后，不要忙于改集体所有制为全民所有制。在目前还是以採用集体所有制为好……”进一步确定农村土地的集体所有制度。

1958年5月，中共八大二次会议，通过了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线，至1960年间，中国共产党在全国範围内开展的极“左”路线的“大跃进”运动，再加上1959年至1961年连续三年严重的自然灾害，使国民经济遭受了严重困难。在严峻的现实面前，党中央和毛泽东决心认真调查研究，纠正错误，调整政策。1961年3月，中共中央工作会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》，1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过《农村人民公社工作条例修正草案》（以下简称《修正草案》），将国家行政权力和社会权力高度统一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一条规定：“生产队範围内的土地，都归生产队所有。……集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。……”《修正草案》确定了“三级所有、队为基础”的土地权属关係。农村的土地仍然为集体所有制，土地的集体所有製得到巩固。

政社合一的人民公社制度一直持续到1979年，1979年9月党的十一届四中全会通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》要求“人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度，集中力量发展农村生产力。”这样，经过农业生产互助组、初级农业合作社、高级农业合作社和人民公社几个阶段，农民个人的土地私有逐步转变为集体所有，统一经营，按劳分配。农民的土地所有制被宣布废除，取而代之的是土地的集体所有制。

（三）第三阶段 不断发展的农村土地集体所有制（1979年至今）

1978年，安徽省凤阳县小岗村十八位农民，冒着坐牢的风险，立下生死状，在土地承包责任书上按下了红手印，拉开了中国改革开放的序幕，当然也揭开了农村改革的大幕。农村实行经济体制改革，给我国的农村的土地制度带来重大变化。随后，农村改革如火如荼地进行着。到1982年，家庭联产承包责任制基本上在全国得到普遍推行。

1982年1月，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号档案”《全国农村工作会议纪要》，对迅速推开的农村改革进行了总结。档案明确指出包产到户、包乾到户或大包乾“都是社会主义生产责任制”，同时还说明“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包乾到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”要求“在建立和完善农业生产责任制的过程中，必须坚持土地的集体所有制，……”

1983年1月，第二个中央“一号档案”《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。认为联产承包责任制“坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。”1984年1月，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号档案”。档案强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。

实行家庭联产承包责任制，与之相适应将原来的集体共同所有、集体共同使用的土地制度改为“集体所有，农户承包经营”的土地制度。通过实行“集体所有，农户承包经营”的土地制度，集体土地使用权与所有权发生了分离，这也为以后通过的法律、政策所确认并继续发展。1982年12月通过现行《宪法》，其中第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986 年6月实施《土地管理法》，该法明确规定“土地的承包经营权受法律保护”，在法律上正式承认了土地承包经营权的法律地位并在1986 年4月《民法通则》中对农村土地承包经营权的内容做出了具体规定；2002年8月颁布的《农村土地承包法》则是针对土地承包经营的第一个专门、完整的法律，是土地承包经营权发展的里程碑；2007年3月颁布施行的《物权法》第十一章专门提到土地承包经营权，是作为用益物权来规定的，充分体现了土地承包经营权已经转变为一种物权。2008年10月，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对土地承包经营权流转作了详尽规定：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

1954年《宪法》确定了“农民的土地所有权”。事实上，通过合作化和人民公社运动，农民的土地所有权制度便逐步向“三级所有、队为基础”的集体所有制转变，逐步演变为集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地经营使用权。这为改革开放后农村土地制度安排继续保留下来。

2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定，新修订的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，依法保障农村土地徵收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国範围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

新修订的土地管理法把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，重点有以下五个方面：一是明确农业农村主管部门负责宅基地改革和管理。落实深化党和国家机构改革精神，在规定国务院自然资源主管部门统一负责全国土地管理和监督工作的同时，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，并赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。坚持实行一户一宅的基本管理制度，增加了户有所居的规定，下放了宅基地的审批权，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。二是允许集体经营性建设用地直接入市。对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入。同时在集体经营性建设性用地入市的时候，要求必须由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。三是规範征地程式。要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协定后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续，强化了对农民利益的保护。在征地补偿方面，改变了以前以土地年产值为标準进行补偿，实行按照区片综合地价进行补偿，区片综合地价除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定。四是强化永久基本农田保护。将有关条款中的“基本农田”修改为“永久基本农田”。永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田资料库严格管理。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地徵收的，必须经国务院批准。五是保障乡村产业发展用地。要求土地利用总体规划应当统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展。土地利用年度计画应当对集体经营性建设用地作出合理安排。