推进土地信託流转是对当前党的农村土地政策创造性的贯彻落实

1、党的农村土地政策的历史演进

地是农民的命根子，也是国家经济建设最重要的基础资源之一。我们党在推动中国革命和建设的各个历史时期，始终注意把土地制度的变革和改革摆在很高位置。北伐战争以后，马上进入土地革命战争时期。中国共产党领导农民民众在广大农村地区以破除封建土地制度为突破口，进行武装割据，打土豪、分田地，发动广大穷苦人民参加革命。

在抗日战争胜利后，于1947年颁布了《中国土地法大纲》，没收封建地主的土地归农民所有，解放农村生产力，得到了全国广大受剥削、受压迫农民的拥护，才使我们党取得了革命的最后胜利。

解放以后，在很短的时间内，党中央发现一家一户的生产不能保证共同富裕，也不能形成社会主义经济基础，不能进一步解放生产力。因此，又进行了社会主义土地革命，从互助组、初级社、高级社、一直到人民公社。益阳籍文学巨匠周立波的《山乡巨变》写的就是这一历史阶段。

应该说，这一时期的合作社运动，从初衷和实际效果来说，都解放了农村生产力，使新中国迅速医治了战争创伤，保证了当时四亿多人口的吃饭问题。但在人民公社阶段，受到了国际共产主义运动的“左”的影响，走偏了方向。特别是大跃进时期过分强调“一大二公”，把单纯的公有制当作要儘快进入共产主义社会的桥樑，追求越公越好，越统越好，过度的、单一的集体经济反过来破坏了农业生产力发展，让我们走了弯路。

改革开放一开始，中央又把农村改革，特别土地制度改革放到了首要议程，总结小岗村的经验，推行各种形式的联产经营承包责任制，逐步取消了人民公社制度，促进了我国改革开放第一大战役——农村改革的成功。农村改革的胜利，又坚定了全国人民改革开放的信心，为把改革引向城市，引向经济工作的各个领域，为最终取得经济社会发展、政局稳定、人民生活水平提高的伟大成就，作出了重要贡献。

进入新世纪以后，随着农业生产力的发展，农村劳动力的大规模转移，中央又总结、反思单一的联产承包责任制的弊端，总结各地的经验，提出了稳定和完善双层经营承包责任制的工作要求。所谓双层，一层就是坚持农村土地集体所有制性质不变，另一层就是在稳定农民家庭承包责任关係的基础上，鼓励经营权的适度流转，促进农业规模经营。

十七届三中全会深刻把握当前我国发展的阶段性特徵，要求根据我国当前经济发展水平，以更大的力度推进农村土地承包经营权流转，以此作为传统农业向现代农业转轨的基础平台，这是党领导下的我国农村土地制度的最新发展。

历史和现实都反覆证明,中国农村土地政策问题始终是关係党和国家前途命运的重大问题。90多年来,党中央根据我们党在不同历史时期的主要任务和奋斗目标以及具体历史时期的生产力发展水平，对我国农村土地政策进行了几次大的调整。特别是解放后，根据党的农村土地政策安排，中国农村土地经营模式经历了由“合”（合作化）到“分”（分户联产承包）再到“合”（市场经济条件下的适度规模经营）的发展演变过程，这是历史发展的必然。当前，推进农地适度集中和规模经营，是大势所趋。

2、现行农村土地制度的弊端分析

现行的家庭联产承包责任制在稳定广大农民民众的基本生产资料权利，保障农民的切身利益方面有很多优点，但随着社会主义市场经济的深入发展，国家工业化、城镇化进程的加快，确实也暴露出了许多明显的缺陷。我认为主要是三个方面。一是影响了农业生产力的进一步发展。家庭联产承包制的基本特徵是缩小农业生产经营规模。由三级所有、队为基础的生产模式转变到家庭联产承包模式的最大优势，是有利于调动农民的生产积极性，增加农民对土地的劳动投入，以实现解放和发展农业生产力的目的。

这种对生产力的促进作用在30多年前是很有效的，但在大量农村劳动力已实质性的转到城市和工业领域的新形势下，农业劳动力本身的投入对农业生产的提升作用已经微乎其微，取而代之的是农业有机构成的提高，即机械、资金、技术等的投入占整个农业生产投入的比重要提高。在这样的时代背景下，我们不及时大胆对现行家庭联产承包责任制进行完善，走出一条既能保证农民切身利益，又能促进农业生产力进一步解放的新路子，我国农业的发展步伐就会受到相当大的遏制。农村越来越多的耕地抛荒现象，从另外一个侧面说明了这个问题的严重性和紧迫性。二是影响了城乡统筹发展。近几年，儘管党和政府将促进城乡协调发展、增加农民收入较快增长作为重要工作内容，国家对农业的投入也不断增加，但城乡居民收入差距拉大的问题仍没有得到很好的解决。以我市为例，2006年至2011年，城乡居民收入差分别为5802元、6884元、7921元、8862元、9782元、10813元，呈逐年拉大的趋势。计画经济条件下，二元结构形成的根本原因是工农产品的价格“剪刀差”的制度设计和农业为工业服务的功能定位。在我国进入市场经济后，这些因素都不复存在了，但仍出现严重的二元结构问题，除了市场发育不充分以外，一个根本原因是城乡二元的土地产权制度。改革开放以来，城市经济超常规高速增长的一个重要原因是城市土地“红利”的有效释放和劳动力“红利”的贡献。农村土地制度的非市场性特点和社会资本无法像在城市那样顺利地跟随政府投资进入农村的状况，导致农村投资不足，是农民收入增长缓慢、现代农业发展受阻的关键。在这方面，对家庭联产承包责任制进行完善，以利于在明晰产权的前提下加速土地流转，对问题的解决关係极大。三是影响了农民的长久利益和农村社会稳定。进入二轮承包期以后，农村千差万别的情况又对完善这种方法提出了要求，如农村家庭成员的增减变更对土地使用权均等问题、举家外迁户长期占有土地资源而农村实际居民土地资源不足问题，等等。从我市试点地方的情况看，加速产权制度改革，推动土地流转，发展现代农业，对农村近期和长远的发展促进很大。

上述分析表明，加速农村发展，缩小城乡差距，必须完善农村土地制度，解放农村生产力。

3、当前中央农村土地制度改革创新的政策取向

当前中央农村土地政策的基本取向是，既要保护农民的土地权益，又要促进农村土地规模经营。

即使当年在联产承包取得很大成绩的情况下，中央还是敏锐地看到，农村经营模式并不是越分散越好。邓小平同志在1990年就曾明确指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是一个很长的过程。”（《邓小平文选》第3卷第355页）。2003年实施的《农村土地承包法》第一次以国家法律的形式，明确规定允许农村土地使用权有偿、合理的流转；党的十七大指出：“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营”。特别是十七届三中全会明确提出要加快农村土地管理制度创新，将农村土地承包经营权年限从30年的“长期不变”改为“长久不变”；2013年中央一号档案提出要加快修改完善相关法律，落实现有土地承包关係保持稳定并长久不变的政策，要求要全面开展覆盖农村集体各类土地和房屋的所有权确权颁证工作。同时，中央还对建立健全农村产权交易平台，促进城乡产权交易一体化的工作做出了部署。

根据以上分析，可得出两个结论：第一，在联产承包经营制实行了30多年以后，按照依法自愿有偿的原则，鼓励和引导农民流转土地承包经营权，积极探索符合农村实际的、规範的土地流转制度是中央很长时间以来的明确要求。第二，中央提出的将联产承包经营权由“30年不变”改为“长久不变”，不是反对搞规模经营。恰恰相反，是适应社会主义市场经济发展的要求，为加速实现规模经营做準备、打基础。国家的目标是，一方面通过将农民的土地经营权产权化、物权化，进一步保护好广大农民的财产权；一方面推进城乡统一的产权市场建设，形成农村产权交易流转的合理机制，进而推动农村土地经营权依照市场经济的游戏规则进行有序集中，实现新形势下的规模经营。这才是中央现行农村政策的核心。如果用通俗的话来理解，中央现行农村政策的特点是“鱼”与“熊掌”要兼得，既要保护农民的切身利益，又要积极促进规模经营。

我市探索的土地信託流转，其目的是使土地流转更规範、更稳定，使我市的农业产业化、规模化发展更健康、更快速，既有效保护了农民合法的土地权益，又开闢了现代农业规模化经营的新路子，完全符合当前中央农村土地政策的基本取向。因此，推进土地信託流转是我们对党中央农村土地政策的正确理解和创造性的贯彻落实。

信託制度已成为现代资本市场发展中的一项重要法律制度。它的基本价值在于，以信託财产为核心，通过受託人对信託财产的管理或者处分，实现受益人的受益权。在实行土地私有制、已经实现农业现代化的日本、美国等国家，用信託机制保护土地及其所有人的权益，一直沿用到今。因此，虽然我们不实行土地私有制，但承接现代信託的本质渊源，借鉴国外的土地信託原理，构建我国农村土地信託流转制度，将信託制度在管理财产方面的天然优势与我国农村土地资本市场（即土地承包经营权流转市场）的发展结合起来，促进农村土地使用权高效流转，土地适度规模经营，加快提升农地产出率、提高农业生产效益，同样具有重大意义。

我们的土地信託流转是以土地的承包经营权为信託财产，而不是对一般意义上的财产进行信託，与市面上传统託管公司做的不是一回事；并且我们在乡镇设立的是土地託管机构，是一种新型合作化组织，符合相关法律法规规定。

⑴符合我国土地管理法、农村土地承包法、农村承包经营权流转管理办法和物权法等法律法规的有关规定。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定:“通过家庭承包的土地承包经营权可以依法採取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。2005年3月1日实施的《农村土地承包经营权管理办法》第十五条规定：“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以採取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。” 2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权採取转包、互换、转让等方式流转。”虽然我国现行法律法规并没有直接对农村土地信託流转方式予以规定, 但并不排除信託流转方式，信託流转一直是属于法律法规鼓励允许的範围，符合法律精神。

⑵符合信託法关于信託设定的有关规定，农村土地承包经营权可以作为信託财产。《信託法》第二章第七条规定：“本法所称财产包括合法的财产权利。”因为, 信託是基于财产权的转移为条件的。没有财产或者财产权的转移, 信託不成立。从民法的一般原则上看,财产就是指具有经济价值, 以一定目的而结合权利义务的总体。而财产权就是以财产利益为内容并直接体现财产利益的权利。土地承包经营权是对集体所有土地的占有、使用、收益的权利, 它的财产利益直接体现在收益权。因此, 土地承包经营权是一种财产权, 符合《信託法》规定的信託财产的要求。同时，《信託法》第三章第十四条规定：“法律、行政法规禁止流通的财产，不得作为信託财产。法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，可以作为信託财产。”根据相关法律规定，农村土地承包经营权显然不属于禁止流通的财产，也不属于限制流通的财产。因此，根据现行法律法规，农村土地承包制度下的土地使用权可以成为信託财产，设立以土地使用权为信託财产的土地信託流转是合法有效的。

草尾模式”（外界称之为“益阳模式”）土地信託流转“草尾模式”的基本做法是，政府出资在乡镇设立土地託管机构，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委託给政府的土地託管机构，并签订土地信託契约，农业企业或大户再从政府土地託管公司手中连片租赁土地从事农业开发经营活动。简而言之，就是变过去农户和企业两个角色间的流转为农户、企业和政府三个角色间的流转。农户的承包经营权先流入给政府的土地託管公司，再由託管公司将归集的经营权打包集中流向企业或大户。

益阳推动农村土地流转大体经历了两个阶段。2007年前，由于种粮收益低、农村劳力外出务工，种田的人越来越少，农村耕地抛荒比较严重，有的地方抛荒面积甚至达到了三分之一。为了确保粮食生产，我们在全面落实国家惠农政策的同时，採取了干部分片包乾、收取代耕费等行政措施努力遏制耕地抛荒，取得了一些成效。但很快就发现，这种靠行政手段治理抛荒的方式极不稳定，难以持久。2008年，市委召开土地流转工作座谈会，总结前期治理抛荒工作中涌现出来的各种自发性的土地流转现象，一致认为，土地联产承包经营权的适度流转，是解决抛荒问题的正确方向。因此，会议提出要把土地流转作为现代农业建设的“牛鼻子”来抓，并全面部署了土地承包经营权的确权发证和土地流转工作。2009年，全市耕地流转面积116万亩，占耕地总面积的32.1%，位居省内前列。这是第一阶段，也就是传统流转阶段。

在随后的实践中，我们又发现这些形式的土地流转在流转率超过30%以后像是遇到了“天花板”，很难再有大发展。分析原因，主要是政府角色“缺位”。在传统流转模式中，主要是农户和农业企业（或农业大户）两个角色在起作用，政府儘管成立了土地流转中介服务机构，但只能做些信息服务、矛盾调解的工作，没有以经济角色的定位介入流转流程之中。因此，企业对与千家万户打交道的难度、对毁约风险的担忧和农户对外来或本地农业企业投资商的不信任等因素交织在一起，导致土地流转工作进展艰难。为了化解上述难题，我们从2009年开始，把目光瞄向了土地信託流转这种新型流转模式。经过三年的实践，在进行土地信託流转试点的地区，耕地流转率很快突破了40%，有的地方达到了60%，沅江市草尾镇乐园村达到了90%，并且产生了很好的社会效果。这是第二阶段，也就是创新流转阶段。土地信託流转对于推动农村经济社会发展起到的积极作用是有目共睹的：一是加快了产业发展，有利于城乡产业对接；二是促进了农民增收，缩小了城乡收入差距；三是带动了资本下乡；四是推动了村镇建设，缩小了城乡公共服务差距；五是增进了基层政府的公信力，改善了乡村治理，缩小了城乡文明差距。

实践探索表明：第一，土地信託流转不仅适应于湖区，也适应于山丘区；第二，土地信託流转不仅适应于水田耕地流转，也适应于种植茶叶、药材等旱土甚至林地、养殖水面等的流转；第三，土地信託流转与其它流转方式相比，有明显优势，深受企业家、农民、乡镇干部的欢迎。凡是採取规範的“草尾模式”进行土地信託流转的，则能够实现流转关係稳定、管理规範的效果，真正达到农民满意、企业满意、政府满意的结果。

结合我们对中央政策的解读和对土地信託流转“草尾模式”实践的总结，我认为，探求农村土地制度的完善之策，必须坚持三条原则：

第一，坚持尊重农民的意愿。农村的问题说到底是农民的问题，党的农村工作实践已充分表明，什幺时候我们党的农村工作遵循了农民意愿，工作就能顺利推进；脱离了农民的意愿，工作就会受挫。“草尾模式”从起步到现在已三年了，农民民众不断提升的满意度是我们工作的主要动力。

第二，坚持生产力标準。我们在土地制度创新方面的探索，要始终坚持以农业生产力的解放，生产水平、收入水平的提高为导向。凡是有利于生产力解放的方式就要用，凡是不利于生产力发展的方式就要改，不能左顾右盼。

第三，坚持市场导向。中国推行市场配置资源为主的社会主义市场经济体制改革是历史的选择、正确的选择。农村土地制度创新必须与社会主义市场经济体制的要求相适应，真正做到市场主体充分参与，市场充分配置资源。在市场导向的原则下，党委政府想问题作决策，不仅要有主观想像力，更要有操作掌控力。要实现“鱼”与“熊掌”兼得的目标，就要在确保农民分户联产经营权（农民切身利益）的同时，推动与现代农业发展相配套的土地规模经营；就要在明晰产权、促进市场交易上做文章。