自从20世纪70年代末我国农村实行农村土地承包制以来，广大农民取得了农村土地承包经营权(即农村土地使用权中的主要一种)，但在法律上仍然一直禁止土地承包经营权的流转，土地承包经营权仍然不能作为一种商品流通。因此长朋以来农村土地就凝固在第一个取得农村土地承包经营权的人手中，农村土地资源就不能在流动中实现合理配置，土地承包经营权本身对于全社会的商品功能就得不到体现。1988年4月12日《中华人民共和国宪法修正案》，将原《宪法》第10条第4款修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”显然，法律已确立土地使用权是一种财产权，允许其土地承包经营权流转。1993年7月2日原《农业法》第13条第2款规定：“在承包期内，经发包方同意承包方可以转包所承包的土地、山岭、草原荒地、滩涂水面也可以将农业承包契约的权利和义务转让给第三者。”1995年颁布的(担保法》第34条规定：“下列财产可以抵押：……(五)抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权。”2002年8月29日《农村土地承包法》“总则”中第10条明确规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，《农村土地承包法》第二章“家庭承包”第五节“土地承包经营权的流转”共用12个条款对该类土地承包营权流转作了较全面的规定。2007年《物枚法》第三编“用益物权”第十一章“土地承包经营权”用11个条文主要对家庭承包取得的用益物权性质土地承包经营仅实行法律规範，其中涉及土地承包经营权流转共3个条文，即《物权法》第128条、第129条和第133条。显然国家法律是土地承包经营权流转合法有序规範的内在保障。

1984年中共中央1号档案《一九八四年农村工作的通知》指出：“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包契约的内容。”现在看起来上述规定很平常，但在当时提出土地可以转包确实是一次大突破，为农村土地承包经营权流转奠定了政策依据。1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第31条指出，在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。少数经济比较发达的地方本着民众自愿的原则可以採取转包、入股等多种形式发展适度规模经营提高农业劳动生产率和土地生产率。”中发[2001]18号《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》进一步明确：“在稳定家庭承包经营制度的基础上，允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策。”土地流转的转包费、转让费和租金等应由农户与受让方或承租方协商确定，流转的收益应归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”2006年2月21日《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确：“稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”2007年1月29日《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》明确：“规範土地承包经营权流转。2007年12月31日《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》明确：“按照依法自愿有偿原则健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包契约管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转契约、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过‘反租倒包’等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。”2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“建立健全土地承包经营权流转市场按照依法自愿有偿原则允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权发展多种形式的适度规模经营。”显然，政策鼓励、引导是土地承包经营权流转的外在动力。

土地是不可再生资源，其供给的无弹性决定了建立清晰稳定的产权制度是现阶段土地承包经营权流转的核心。土地制度包括：(1)土地所有制度；(2)土地利用制度；(3)土地流转制度；(4)土地徵收制度；(5)土地管理制度；(6)土地保护制度等。土地产权制度包括：(1)土地所有权制度；(2)土地利用权制度；(3)土地流转权制度；(4)土地徵收权制度；(5)土地管理权制度等。在《物权法》规定的物权体系中，规定了所有权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、抵押权、质权、留置权等基本物权。在《物权法》中。涉及农村集体土地方面的主要物权，包括农民集体土地所有权、土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权等四种基本物权，即“一权”(农民集体土地所有权)带“三权”(土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、宅基地使用权)，必将对我国农村经济、社会的发展和社会主义新农村和谐社会的构建产生深远影响。《物权法》将土地承包经营权确定为用益物权，并将“土地承包经营权“纳入《物权法》中的用益物权编并单独成一章居于该编之首，这充分证明“土地承包经营权”具有重要的法律地位。土地承包经营权流转中清晰的农村土地(农用土地)产权制度体现在：一是农村土地(农用土地)所有权制度科学。集体土地所有权性质界定科学：土地所有权主体明确。即作为农村土地所有者主体的农民集体必须有明确的内涵，避免由于土地所有权主体泛化而导致的土地产权市场中经常出现的多元主体之间的权利之争；土地所有权内容明确，即占有、使用、收益和处分等四项权能统一；农村土地(农用土地)承包后土地所有权受土地承包经营许可权制。土地所有权人不得干预土地承包经营权人经营承包地和阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是土地承包经营权物权制度科学。家庭承包的承包方(农户)取得物权性质的土地承包经营权；土地承包经营权人享有对农村土地(农用土地)的占有、使用、收益以及依法承包农村土地所形成权利的处分等四项权能统一的土地承包经营权；土地承包经营权人享有土地承包经营权流转的权利，有权依法将土地承包经营权有偿流转给第三者，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。有关土地管理部门和农村集体经济组织也不得进行干预。稳定的土地产权制度是指土地承包经营权的获得必须保持稳定和土地承包经营权流转不受干预。因为农业的投入具有长期性。如果土地的承包关係经常变动。土地承包经营权的承包方对未来的不可预测性加大，土地承包经营权的流转必然受阻。即使实现了土地承包经营权的暂时流转，由于承包方对来来缺乏稳定的预期，农业长期投入的动力不足，农业的生产条件没有改变，农业比较利益低下的状况将继续存在，土地承包经营权的流转就难以持续。《物权法》、《农村土地承包法》等法律为土地承包经营权流转提供了保障。

由于人口对资源巨大压力的长期性以及经济支撑能力的有限性，我国的社会保障体系覆盖範围过于狭窄，离农进城的农民被排除在城市社会保障体系之外，又缺乏农村社会保障机制，土地便成了农民的最后保障。承担着社会保障的功能。土地的这种多功能性决定了农地不能作为单纯的生产要素和经济因素，以效率为标準自由流动、最佳化配置。所以。要实现土地承包经营权顺利流转，建立健全的农村社会保障制度是重要条件。近年来，我国土地承包经营权流转的实践就是佐证：随看改革的不断深入，越来越多的农业劳动力向第二、三产业转移，农民的非农收入也随之提高，但从总体上看，我国土地承包经营权的流转却因社会保障的沉重包袱远远滞后于农业劳动力向非农产业转移的进程；土地是农民生存保障的基本依託，很多农民虽然实现了农转非的职业转变，但社会基本保障功能因其农民身份仍主要寄託于土地或务工收入。儘管各地也在积极探索和实施身份转变后农民的社会保障，但仍是初步的。从目前看，农民的社会保障还受两个方面因素制约：一是城镇社会保障的高标準、高费率使得农民无法承受；二是社会保障无法有效转移的弊端不能适应农民流动性的特点，使得已有的实际保障功能大大削弱。从进入流转的土地看，基本上都是非耕地或经济发达地区的土地，其原因就是非耕地不受或少受为农民提供基本收入和社会保障的约束，土地能够自由进入市场流转。发达地区的非农就业机会多，农民退路多，土地的社会保障功能弱化，土地也较容易进入市场流转。

市场的发育程度是农村土地承包经营权能否进入市场以及多大程度进入市场的前提条件。与普通的商品交易不同，土地交易的运作程式相对複杂。因为土地承包经营权流转实际上是物权性质土地承包经营权或者物权性质土地承包经营权中部分权能的移转(或者转移)，它涉及财产权的多个主体，即土地所有权主体、承包主体(即流出方)、经营主体(即流进方)的经济利益。与此同时，由于农民的素质普遍不高，而具有一定规模的种植大户又为数甚少，如果任凭农户作为漫无目标的流转对象来完成交易过程，势必影响土地承包经营权流转的效率和速度。所以土地承包经营权的流转要有完善的土地承包经营权流转市场，特别是要有完善的中介服务机构和交易载体。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出：“建立健全土地承包经营权流转市场。”