（海南省人民代表大会常务委员会公告第29号，《海南经济特区换地权益书管理办法》已由海南省第二届人民代表大会常务委员会第十次会议于1999年11月26日通过，现予公布，自公布之日起施行。海南省人民代表大会常务委员会 ，1999年12月10日。）

第一条为处置积压房地产，加强土地巨观管理，保护土地使用者合法权益，根据国家有关规定，结合本经济特区实际，制定本办法。

第二条换地权益书是政府收回土地使用权时，核发给土地权益人的法律凭证。依法核发后的换地权益书不与原批准的用地相联繫。

换地权益书持有者可以该凭证从政府换回与换地权益书面值等价的土地权益。

第三条以换地权益书收回本经济特区内依法不能无偿收回使用权的闲置土地，适用本办法。

第四条换地权益书发放、流转和收回，实行记名登记制度。

第五条换地权益书经省人民政府核准后，由市、县、自治县人民政府签发。

第六条市、县、自治县人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内换地权益书籤发、流转、收回等具体工作。

省人民政府土地行政主管部门负责换地权益书核准的具体工作和换地权益书的签发、流转、收回、销毁工作的监督检查。

第七条1998年12月31日前县级以上人民政府批准出让的以及与土地权益人签订用地协定、契约，收取定金、土地出让金涉及的土地，符合下列情形之一的，按照本办法核发换地权益书，收回土地使用权：

（一）依法批准出让，但因政府或者政府部门原因造成闲置的；

（二）市、县、自治县人民政府批准出让的闲置土地；

（三）土地权益人与市、县、自治县人民政府签订定用地契约或者协定、交纳定金或者土地出让金、未依法办理用地报批手续但已实质性占用的土地；

（四）土地权益人与市、县、自治县人民政府签订契约或者协定、交纳定金或者土地出让金但未实质性占用的土地；

（五）依法作价抵偿国有金融机构和国有控股金融机构债务的土地；

停建、缓建工程的土地使用权持有者，可以交回用地，申请核发换地权益书。

第八条依法应当无偿收回土地使用权的土地，不得核发或者变相核发换地权益书。

第九条换地权益书按照下列程式发放：

（一）土地权益人依据本办法，交回土地使用权，向土地所在地市、县、自治县人民政府书面申请核发换地权益书，并提交有关证明材料。

（二）市、县、自治县人民政府对土地权益人的申请进行审查。对符合本办法规定、应当核发换地权益书的，根据原土地使用权出让契约、用地契约或者协定等情况，明确政府与土地权益人、政府与集体土地所有权人、土地权益人与土地所有权人的权益关係，拟定应当收回土地使用权人的面积和拟核发换地权益书的权益数量。

（三）市、县、自治县人民政府制定收回土地使用权及核发换地权益书方案，报省人民政府审批。

（四）根据省人民政府的批准档案，市、县、自治县人民政府向土地权益人签发换地权益书，收回土地使用权。

（五）市、县、自治县人民政府土地行政主管部门办理换地权益书登记和收回土地使用权登记造册，并报省人民政府土地行政主管部门备案。

第十条依法批准出让的土地，因政府或者政府部门原因闲置的，根据土地权益人已缴交土地出让金数额和土地出让契约约定的价格确定土地面积，按照评估确认的土地现值核定土地权益数量，核发换地权益书，依法收回土地使用权。

第十一条市、县、自治县人民政府批准出让的闲置土地，根据土地权益人已缴交土地出让金数额和土地出让契约约定的价格确定土地面积，按照评估确认的土地现值核定土地权益数量，核发换地权益书，并依法办理用地手续，收回土地使用权。

第十二条土地权益人与市、县、自治县人民政府或者政府土地行政主管部门签订用地契约、协定，交纳定金、土地出让金，实质性占用的土地，根据土地权益人已缴交定金、土地出让金数额和用地契约、协定约定的价格确定土地面积，按照评估确认的土地现值核定土地权益数量，核发换地权益书，并依法办理用地手续，收回土地使用权。

第十三条土地权益人与市、县、自治县人民政府或者政府土地行政主管部门签订用地契约、协定，交纳定金、土地出让金，未实质性占用的土地，按照已缴交的定金、土地出让金数额，核发换地权益书。

第十四条停建、缓建工程的土地权益人交回的用地，区分不同情况，分别按照本办法第十条、第十一条和第十二条的规定办理报批手续后，核发换地权益书，收回土地使用权。

第十五条土地使用权发生流转的，换地权益书核发给最终土地权益人。

第十六条核发换地权益书，必须对拟收回的土地价格进行评估。土地价格评估应当根据省人民政府批准公示的基準地价和评估宗地条件，依照土地估价规程和国家、本省有关规定进行。

土地权益人对土地价格评估结果有异议，可以向市、县、自治县房地产估价鉴定委员会申请鉴定；对市、县、自治县房地产估价鉴定委员会鉴定结论仍有异议的，可以向省土地估价鉴定委员会申请核定，由省人民政府最终裁决。

省土地行政主管部门在受理核准换地权益书工作中，认为市、县、自治县土地使用权评估结果显失公平的，责成其纠正，必要时可以委託省土地估价鉴定委员会重新核定，报省人民政府批准。

土地估价机构和估价人员应当依照国家和省有关规定进行评估，不得弄虚作假。

土地评估办法由省人民政府制定。

第十七条换地权益书可以在本经济特区内依法转让、赠与、继承、偿还债务等方式流转，也可以依法抵押。

换地权益书可以整体流转，也可以分割流转。

换地权益书流转或者抵押的，应当根据有关规定，在流转或者抵押后15日内办理变更登记，并在办理变更登记后15日内报省土地行政主管部门备案。未按照规定办理变更登记和备案的，其流转或者抵押无效。

省人民政府应当根据国家法律及有关规定，制定换地权益书流转办法，并遵循以下原则：

（一）维护土地使用权人与土地所有人的合法权益；

（二）有利于闲置土地资源的合理利用；

（三）项目符合土地所在地的产业政策，用地符合土地所在地土地利用总体规划和城市规划。

第十八条市、县、自治县人民政府在换地权益书未全部收回前出让土地使用权，必须按照本办法规定收回换地权益书。

第十九条以换地权益书收回使用权的土地，由市、县、自治县人民政府严格依照土地管理法律、法规安排使用。

第二十条在换地权益书未全部收回前，出让以换地权益书收回的土地时，土地使用权受让人须以换地权益书支付土地出让金的70%，以货币支付土地出让金的30%；新增建设用地出让时，土地使用权受让人须以货币形式支付土地徵用费用，须以换地权益书支付土地有偿使用费的70%，以货币支付土地有偿使用费的30%。

第二十一条收回的换地权益书经市、县、自治县土地行政主管部门办理注销登记，报省人民政府审核后，由市、县、自治县人民政府组织销毁。

第二十二条土地估价机构和估价人员在土地评估工作中弄虚作假的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，处违法所得1倍以上5倍以下的罚款，取消其土地评估机构资格，并建议资格确认机关取消估价人员的土地估价师资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十三条国家工作人员在换地权益书和核准、签发、流转、收回等管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条伪造、变造、涂改换地权益书的，由县级以上人民政府土地行政主管部门处1000元以上30000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条本办法由省人民政府组织实施，具体套用问题由省人民政府负责解释。

第二十六条本办法自公布之日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委託，法工委、法规室对《海南经济特区换地权益书管理办法（草案修改稿）》进行了初步审议。现将审查情况报告如下：

省二届人大常委会第八次会议对《海南经济特区换地权益书管理办法（草稿）》进行了初步审议。委员们认为，以“换地权益书”形式收回闲置土地，对于盘活海南房地产，化解金融风险，具有一定的意义。同时对草案提出了具体的修改意见。会后，法工委、法规室认真研究和整理委员们的意见，向主任会议作了汇报，并将委员们的意见反馈给省政府，建议省政府对草案作进一步论证、协调。10月省政府专门召开了协调会，对草案进行了修改。经省政府常务会议再次审议，形成了《海南经济特区换地权益书管理办法（草案修改稿）》（以下简称草案修改稿），于11月17日报省人大常委会审议。法工委、法规室对草案修改稿进行审查，形成了草案审查修改稿。总的认为，草案修改稿根据委员们的意见进行修改，基本可行，同时对草案修改稿提出如下修改意见：

草案修改稿第四条规定，“换地权益书由市、县、自治县人民政府核准签发。”这一设定不妥：一是与国务院批准的试点方案中所确定的换地权益书由市、县人民政府报省人民政府核准后签发的规定相悖；二是从行政管理权的效力範围来讲，市、县人民政府核准签发的换地权益书，只能在市、县行政区域内有效，未经省人民政府核准，无法在市、县以外异地流转，发生效力。这与草案修改稿第五条有关“换地权益书可以在本经济特区内依法流转”的规定不尽一致。因此，建议将该条修改为：“换地权益书经省人民政府核准后，由市、县、自治县人民政府签发。”以与国务院批准的试点方案的规定相一致。

国务院批准的试点方案规定，停、缓建工作的土地使用权持有者，可以交回用地，申请核发“换地权益书”。因此，建议在草案修改稿第十条中规定的核发换地权益书，收回土地使用权的五项情形之外，增加一项内容：停、缓建工作的土地权益人交回的土地，也适用核发“换地权益书”的规定。

法工委、法规室认为，草案修改稿第二十二条关于换地权益书的收回和销毁均由市、县、自治县办理注销和销毁的规定不妥。在换地权益书的核准、签发、收回、销毁等环节中，核准、销毁是重要的环节。因此，根据有的单位的意见，建议草案修改稿第二十二条修改为：收回的换地权益书经市、县、自治县土地行政主管部门办理注销登记，报省人民政府审核后，由市、县、自治县人民政府组织销毁。

此外，还对草案修改稿中一些条文作了次序调整和文字修改。

以上报告及草案审查修改稿，请予审议。

海南省人民代表大会常务委员会：

省二届人大常委会第十次会议于11月23日下午分组审议了《海南经济特区换地权益书管理办法》（草案审查修改稿）。大多数委员认为，以换地权益书收回闲置土地使用权是国务院为了处置我省闲置土地在特殊时期採取的特殊措施。草案审查修改稿基本成熟，作进一步修改后可以提交本次会议表决。同时，也提出了一些修改意见。法工委、法规室逐条认真研究了委员们提出的意见，并进行认真修改。现将修改情况汇报如下。

部分委员认为，各市县换地权益书应当报经省人民政府核准才能签发。为了保证换地权益书核准工作的开展和加强换地权益书发放工作监督检查，建议增加一款规定“省人民政府土地行政主管部门负责换地权益书核准的具体工作和换地权益书的签发、流转、收回、销毁工作的监督检查。”（草案建议表决稿第六条）

二、关于停、缓建工程用地的处置

有的委员提出，草案审查修改稿在第十条第六项增加关于“停、缓建工程的土地权益人交回的土地”的设定，应是自愿的，不能作为强制性收回。因此，建议依照国务院批准的试点方案的规定，单列一款设定：“停建、缓建工程的土地使用权持有者，可以交回用地，申请核发换地权益书。”并相应地增加一条规定：“停建、缓建工程的土地权益人交回的用地，区分不同情况，分别按照本办法第十条、第十一条和第十二条的规定办理报批手续后，核发换地权益书，收回土地使用权”（草案建议表决稿第七条、第十四条）

三、关于土地价格的评估

大部分委员提出，土地价格的评估是核发换地权益书的一项重要工作。为了体现公平、公正、公开原则，省人民政府应当对土地价格的评估发挥监督作用。因此，建议增加一条规定；“核发换地权益书，必须对拟收回的土地价格进行评估。土地价格评估应当根据省人民政府批准公示的基準地价和评估宗地条件，依照土地估价规程和国家、本省有关规定进行。”“土地权益人对土地价格评估结果有异议，可以向市、县、自治县房地产估价鉴定委员会申请鉴定；对市、县、自治县房地产估价鉴定委员会鉴定结果仍有异议的，可以向省土地估价鉴定委员会申请核定，由省人民政府最终裁决。”“省土地行政主管部门在受理核准换地权益书工作中，认为市、县、自治县土地使用权评估结果显失公平的，责成其纠正，必要时可以委託省土地估价鉴定委员会重新核定，报省人民政府批准。”“土地估价机构和估价人员应当依照国家和省有关规定进行评估，不得弄虚作假。”并授权省人民政府制定土地评估办法。（草案建议表决稿第十六条）

省人大常委会主任会议于11月25日上午听取了省人大常会法工委、法规室对法规修改意见的汇报。会议认为，换地权益书的流转是个很重要的问题，应对换地权益书的流转设定几项原则，增强法规可操作性，便利于省人民政府组织实施。建议增加一款三项内容：“省人民政府应当根据国家法律及有关规定，制定换地权益书流转办法，并遵循下列原则：（一）维护土地使用权人与土地所有权人的合法权益：（二）有利于闲置土地资源的合理利用；（三）项目符合土地所在地的产业政策，用地符合土地所在地土地利用总体规划和城市规划。”（草案建议表决稿第十七条）

此外，还根据委员的意见对一些条文次序作了相应的调整。

法工委、法规室按照主任会议的意见，将省二届人大常委会第十次会议审议该法规的情况和修改的意见向省委副书记、常务副省长王厚宏同志汇报。王厚宏同志召集省政府办公厅、省国土海洋环境资源厅有关领导同志共同研究认为，草案建议表决稿较为完善，具有可操作性，赞同法工委、法规室的修改意见。

以上意见是否妥当，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委託，现对《海南经济特区换地权益书管理办法（草案）》（以下简称《办法》）作如下说明：

制订并提请省人大常委会审议《办法》，主要是依据国家土地管理有关法律法规和《国务院办公厅关于印发海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行处置海南省积压房地产试点方案的通知》（以下简称《通知》）。《方案》规定“‘换地权益书’具体管理办法由海南省人民政府根据上述原则制订，徵得国土资源部、人民银行同意后，按程式提请省人大常委会审议”。

制订本《办法》的目的，就是要在依法保护国家和土地使用者的合法权益的前提下，通过核发换地权益书。收回除依法应无偿收回的和按有关规定可以继续开发的以外的闲置土地和部分“半拉子”工程用地，改变我省土地供给严重失衡的状况，合理处理房地产不良信贷问题，化解金融风险。

本《办法》的立法必要性，集中地体现为亟待处理的数量大、情况複杂的闲置土地与现行处理闲置土地的法律手段不足的矛盾。海南现存的闲置土地包括依法批准出让，因企业或者政府、政府部门原因造成闲置的；市、县、自治县人民政府未按规定的许可权和程式批准出让的闲置土地；企业与市、县、自治县人民政府签订用地契约或者协定，交纳定金或者地价款，未依法办理用地报批手续，已占用或者未占用的土地等多种情况，而且数量大、分布广，一方面造成土地供给失衡，另一方面造成大量的不良金融信贷，已经成为海南经济发展的包袱和障碍。同时，国家和海南现行的法律法规只对经依法批准的、未按土地出让契约约定和有关法律规定开发使用的闲置土地处理和处置有相关规定，对于大量的其他情形的闲置土地处理和处置，并没有明确的规定。要贯彻朱总经理视察海南时的指示精神，切实解决海南土地供给失衡和不良房地产信贷问题，确定和完善处理闲置土地的法律手段，是我们必要的选择。

《办法》是根据处置海南省积压房地产试点工作协调小组的意见起草的，并已徵求了国土资源部的意见。《通知》是7月14日签发的。由于 《办法》形成在前，因此，有必要对以下几个问题作重点说明。

(一)关于以换地权益书抵偿金融机构债务的範围问题

《通知》规定“对经司法程式判作为抵债清偿给各国有独资商业闲置土地，由各国有独资商业银行向当地市、县人民政府换取等价的‘换地权益书’。”在起草过程中，我们考虑到我省国有控股金融机构的情况，在《办法》第九条之（六）中将其发放範围扩大为“国有金融机构和国有控股金融机构”。

(二)关于以换地权益书异地兑换土地使用权问题

《通知》规定换地收益书“可在政府出让土地时在全省範围内换回等值的土地”，这与《办法》第四条规定“换地权益书可以在本经济特区内依法流转”含义是不同的。我们认为在土地实行属地管理和目前各市县政府财政独立的情况下，《通知》的上述规定是脱离实际和无法实行的。

(三)关于出让土地是否全部收取换地权益书问题

《通知》规定“‘换地权益书’未全部收回前，政府在出让土地时，原则上只收回‘换地权益书’”。考虑到今后我省须完成国家下达数十万亩耕地复垦和整理任务，现存需以换地权益书收回的土地中还有相当部分尚未完成徵用，如果在换地权益书未全部收回前，出让土地时全部收取换地权益书，在各市县政府财政普遍困难的情况下，耕地垦复和整理任务无法完成，闲置土地处理也不可能完全彻底。因此，在《办法》第二十条做出了不同的规定。

(四)关于国土资源部对换地权益书的备案管理问题

《通知》规定“国土资源部对‘换地权益书’的签发和回收进行备案管理”，而在《办法》中未作相应规定。起草时的考虑是，我省闲置土地数量大，换地权益书核发和收回的数量也很大，为提高工作效率，在保证工作质量的前提下，应儘可能地减少工作环节。

以上说明，请审议。