一、四省区航运基本情况和存在的主要问题
（一）广西
广西壮族自治区内河航道总里程约5638公里，基本形成了“一乾三通道”（西江航运干线、西南出海水运右江南通道、红水河中通道、柳江黔江中通道）为主骨架的航运发展格局。到2013年年底，自治区高等级航道里程达到1314.9公里（其中二级航道521.1公里、三级航道49.3公里、四级航道744.5公里）；内河港口货物吞吐量和内河水路运输量分别达到1.07亿吨和1.61亿吨。西江对连线少数民族地区、促进区域经济发展、转移聚集沿江产业、承接珠三角产业辐射发挥了重要作用。
有的参会人员介绍，广西航道发展面临的问题主要有以下几个方面：一是拦河闸坝建设、运行与通航存在矛盾。在航运、发电、调水等几项功能上，航运功能还得不到足够重视，拦河闸坝的过船设施缓建、不建，削弱了水运的优势和潜力。拦河闸坝阻航、碍航情况比较严重。广西53条经过航道定级的河流中，36条上建有各种拦河闸坝144座，其中建有过船设施且能够正常使用的仅有49座，共造成2930公里断航，约占广西航道总里程的50%。例如，因水电站过船设施建设不同步、等级规模小，造成红水河全线断航30多年；2001年开工建设的百色水利枢纽未同步建设过船设施，造成右江断航至今，使云南省货物无法通过西江出海。此外，西江水资源综合利用不够科学，航运与水力发电不协调。航运往往迁就发电，有些企业为了经济利益不考虑航运用水，在枯水期间歇放水，使航道水位不能满足通航要求。二是非法采砂、渔业养殖与通航存在矛盾。非法采砂破坏航道，造成河床改变或者废弃砂石堆积，但采砂管理涉及水利、国土、航道等多个部门，部门间职能有所交叉，协同效率不高，管理有所缺位。渔业养殖侵占航道，在龙滩库区、百色库区等多个航段比较集中。非法采砂、渔业养殖都对航运的发展与安全造成很大影响。三是跨河桥樑与通航存在矛盾。广西现有跨河桥樑500多座，部分桥樑建设时符合标準，但随着航运的发展，已不能满足现行航道规划等级和通航标準。部分跨河桥樑特别是铁路桥樑上航标的设定与维护不符合要求，负责航道管理的部门进行管理时，与铁路部门沟通协调不畅，问题得不到解决。归属交通部门管理的跨河桥樑也因为财政资金投入不足，养护经费紧张，满足不了维护要求。四是航道建设、管理和养护资金的投入与通航存在矛盾。航道是公益性的，不能依靠自身实现滚动发展，建设、管理和养护资金依赖政府财政投入。航道建设资金缺口大、管理和养护资金投入不足。广西西江黄金水道建设项目总投资742亿元中，航道工程只有33亿元，还没有明确的资金来源。在航道运力增长和等级提升的情况下，养护资金筹措困难、维护成本不断上涨。过船设施的运行和维护需要国家的大力支持。
有的提出，目前广西航运企业的发展主要受航道和闸坝两个方面的限制。航道方面，因左右江航道达不到通航条件，上游航运来的货物需要改由陆路运输到达南宁，再通过航运运输到广东。这就消减了航运的低成本优势，增加了企业负担，货主也不愿选择航运方式。还有渔业网箱养殖侵占航道、非法采砂破坏航道，也都影响了船舶航行安全。闸坝方面，某些船闸设计规模较小，无法通行大型载重船舶，航运企业船舶闲置，造成资源浪费，制约了企业发展。船闸每年定期检修时间过长，期间全线停航，待航情况严重。
（二）广东
有的参会人员介绍，广东省内河航道通航里程为12096公里，其中高等级航道897公里，是全国航运条件最优越的省份之一。2013年全省航运货物运输量6.8亿吨，在各类交通运输方式中列第二位。航道事业的发展进步，使产业园区沿江聚集，吸引了大量外资，推动了产业升级，为广东省社会经济发展提供了有力支撑。
有的提出，广东省航道事业发展迅速，但也存在阻碍、影响航道科学发展的突出问题。一是法律保障不足。目前仅有国务院制定的航道条例及其实施细则、广东省制定的《广东省航道条例》和《广东省航标管理办法》，效力层级较低，内容略显落后，执法手段有限，不能有效保护航运。二是航道资源破坏严重。拦河闸坝不建、缓建过船设施，碍航养鱼，不按要求设定航标设施，造成航道标準降低，通航能力下降，航道里程萎缩，经济发展受到影响。三是部门间协调不足。水利、水电、渔业等方面从各自角度考虑用水，没有从水资源综合利用的高度重视航运发展。如为了发电利益，电站不建设过船设施、不保证通航所需下泄流量，在航道上设定碍航渔网渔栅、网箱养殖，河道采砂没有会同航道主管部门批准，使航运条件逐渐恶化。四是航道投入、管理和维护不到位。航道是公益性的，不产生直接经济效益，一些地方“重陆轻水”、“保陆弃水”的现象普遍存在，航道规划滞后、等级不高、投入不足、管理缺位、维护弱化，制约了内河航运进步。五是受经济利益驱使，非法采砂已经严重威胁堤岸、航道的安全。非法采砂是偷采乱挖，采砂过程中，采砂船挖起砂石，改变采砂地点航道的水深，使河床下切或者高低不平，造成水流紊乱。例如，北江非法采砂使原本枯水期能够完全露出的江心洲消失，部分航段水深达到10米多，漩涡暗流丛生、行船十分危险。有的采砂船占据航道挖沙作业，影响了船舶按正常航线航行；有的采砂船昼夜施工，不按要求设定航标，容易造成航行事故。非法采砂后，为了防止非法采砂行为被发现，采砂船会离开原地，停靠到其他地点选砂，没价值的抛下船，既影响水质污染水体，又造成选砂地点河道内或者堤岸边砂石堆积，航道水深变浅，船舶无法通行。例如，受近年来大规模采砂的影响，北江航道设计水位逐年下降。2007年6月测算的石角段通航水位为2.17米，近期石角水文站水位记录显示该航段部分区域航道消失。
（三）云南
有的参会人员介绍，截至2013年年底，云南省航道通航里程为3768公里，建成及在建大中型电站103座、水库107座。内河航道是云南省综合交通运输体系的重要组成部分，是国家对外开放的战略通道，是沿江地方经济发展及民众出行不可或缺的交通资源，更是沟通云南省与东部沿海省份的通道。
云南省航道发展存在的问题主要有三点：一是航道投入少等级低，难以满足航运发展需要。云南省航道建设、养护和管理主要依靠交通运输部及省级财政资金投入，没有社会资金投入到航道建设中。通航航道等级低，大部分航道处于利用自然条件通航的初级阶段，载重量较大的船舶无法通行，航运效率不高。二是水资源未能综合利用，没有充分考虑航运发展需求，这是云南省航道发展最突出的矛盾。很多已经建成的水电站未同步建过船设施，永久阻断航道，复建过船设施协调难度很大，并且有些水电站没有复建条件。例如，2008年开始发电的云南澜沧江景洪电站缓建过船设施，造成景洪以上104公里航道断航。广西右江百色水利枢纽2006年蓄水发电，至今未建过船设施，导致云南省境内150公里航道只能在封闭水域开展运输，一坝之隔使得1000多公里的右江千吨级航道无法使用。三是在航道内非法采砂对航道、堤防、河势和防洪设施造成破坏，危及防洪、通航、供水和生态安全，尤其是对航道通航的影响最直接、最显着。一些采砂破坏了航道的控制节点，引起航道尺度变化、水流条件恶化。例如，2013年6月广西非法采砂造成一段航道河床改变，水流产生漩涡，几艘过往船舶受漩涡影响碰撞在一起，发生航运事故。
（四）贵州
参会人员介绍，截至2013年年底，贵州省航道里程为4020公里，港口码头210座，泊位326个。2013年全省航运货物量1320万吨，客运量2700万人次，计画从今年（2015年）起三年内投资100亿元，加快打通乌江等出省通道，使航运服务贵州经济的作用更加凸显。
贵州省航运发展主要存在两个方面的问题。一是碍航闸坝制约航运发展。全省4020公里航道上有碍航闸坝39座，造成断航里程1552公里，除长江上游的赤水河外，出省航道均存在碍航、断航情况。贵州省还受到邻省（区）碍航闸坝的影响，例如红水河下游广西段的龙滩水电站碍航，使红水河自1975年开始持续断航。碍航闸坝影响了贵州省区域资源优势转化为经济优势的进程，使通过水运带动产业发展、带动百姓富裕的愿望难以实现，沿江人民坐在金山上讨饭吃。二是航运建设资金投入不足。新中国成立后贵州省航运建设资金投入总计不足30亿元，平均每公里航道不足75万元，造成低等级航道占全省总航道的60%，码头设施效率低下，不能满足沿江人民出行及经济社会发展的需要。
二、对航道立法的基本看法
有的提出，制定实施航道法非常必要。第一，航道法是保护航道、航道设施以及航行安全的需要。目前广西内河断流情况严重，碍航设施较多，如果没有立法保障，航运黄金水道作用的发挥面临很大障碍。此外，受经济利益驱使，航道无序采砂较为严重，随意改变航道现状、任意阻碍航道通航乃至危及航行安全的问题比较突出，现有的执法手段和处罚力度不够。第二，航道法是规範船闸建设运营、加强部门协调的需要。西江流域水资源综合利用不科学，航运与水利发电不协调。拦河闸坝由不同部门建设，有的以发电为主，有的以防洪灌溉为主，缺乏对航运的综合考虑。例如，有的水电枢纽重发电轻航运，从2009年起每年都有滞航、拒航现象发生，对航运造成了巨大经济影响。这些问题，迫切需要一部法律来规範。第三，航道法是增强航道执法力度的需要。航道是水运的基础，但缺乏全国统一的法律依据。目前仅有的航道管理条例，未规定航道部门的强制措施，处理违规行为依据不足，执行力不强，震慑力不够。
有的认为，航道法至少可以在四个方面解决广西航运困境：一是有的水利枢纽和水电站没有同步建设过船设施，造成云南、贵州两省通过西江通航出海受阻。这两个工程有央企参与建设，通航复航需要国家层面协调解决，广西能力有限，航道法可以对复航过船设施的建设作明确规定。二是广西属于西江流域的中段，上接云贵、下连广东，投资养护任务很重。航道法可以考虑广西的实际情况，明确投资养护资金的来源。三是西江流域在广西境内的枢纽众多，枢纽建设单位和管理单位複杂，有国企有民企，有中央企业有地方企业，有水利、电力、航运等不同部门。这种管理现状不利于航道黄金水道作用的发挥和水资源综合利用，航道法可以研究建立船闸综合管理体制机制。四是西江航道的发展迫切需要中央的大力支持，需要法律的保障。航道法可以规定西江享有与长江同样的扶持政策，採取相同建设投资模式，由国家出资建设西江航运国家骨干航道，加大在航道方面的财政资金扶持力度。
三、对通航条件影响评价制度的意见
有的提出，草案第二十八条写得比较好，通航条件影响评价由交通运输管理部门实施，能够有力保证航道运输。建议草案坚持这一制度。
有的提出，在航道法中规定通航条件影响评价是非常必要的。第一，通过通航条件影响评价可以在工程可行性研究阶段即对拦河闸坝的通航设施进行有效的把关，保证航运需要，实现水资源综合利用。第二，通航条件影响评价由交通运输部门实施是合理的。通过影响评价，可以组织专题研究或者论证，充分完整地表达合理建议，保护国家航道资源。第三，通航条件影响评价是贯彻国家水运发展的重要途径，不会拖延项目开工建设，有利于实现航道安全、工程安全、船舶安全与建设项目合理布局的统一。
有的提出，通航条件影响评价对维护航道安全与畅通至关重要，草案这一条写得很好。沿河、跨河构筑物、建筑物都与航道密切相关，建设时必须充分考虑是否对航道造成重大影响。拦河闸坝等枢纽工程可行性研究，涉及水利、水电、交通等多个方面，各自仅能从自身专业的角度进行论证，水利、水电方面无法充分考虑航道通航情况，有必要单独由交通运输部门组织通航条件影响评价。
有的提出，赞同草案第二十八条规定的通航条件影响评价制度。第一，航运事关经济发展大局，但是航运功能不会给建设单位带来直接经济效益，有些建设单位会减少对航运和过船设施的投入，通航条件影响评价能够提前介入，保护航运功能。第二，航运的专业性很强，有必要在建设工程的可行性研究阶段做专题研究。就项目的等级、规模、能力和关键参数做充分论证，才能在很大程度上避免或者减少拦河闸坝对航运的阻碍。从实践看，通航条件影响评价报告可以与水土保持报告、水资源论证报告等其他工作并行推进，不影响项目的前期工作和工程建设进度。第三，流域规划不能解决现行航运建设中的一些关键问题，通航条件影响评价难以被流域规划吸收。流域规划经历时间较长、研究深度有限，很难对远期航运功能的需求做出足够的预留。例如过船设施的形式、等级、规模、通过能力等，无法在流域规划阶段完成，只能由通航条件影响评价来完成。
有的提出，草案第二十八条规定的通航条件影响评价非常必要。现行航道管理条例规定，建设与航道有关的临河、跨河、拦河等建筑物的，需要徵求交通运输主管部门的意见。实践中，往往是採取邀请参加会议的方式徵求交通运输主管部门的意见。水电闸坝通航建筑物的具体选址、平面布置、通航水头、建筑样式等专业技术问题，在会上短短几个小时很难研究清楚，并且交通运输主管部门的意见还不一定被採纳。徵求意见流于形式，导致项目审批缺乏完整性、準确性和科学性，出现了全国普遍存在的水电闸坝断航、严重碍航的局面。
有的提出，通航条件影响评价对减少新的碍航建筑物产生、保障和促进水运发展具有十分重要的意义。一是航道资源属于国家，具有稀缺性、不可再生。水电站的建设单位具有营利性，对航道通航利益的保护，无法通过市场调节、行业自律等方式进行，需要政府在这方面有所作为。二是现行的参会徵求意见方式经实践证明效果不好，必须通过事前审核的方式加以强化。三是通航条件影响评价有其特定的内容和要求，无法合併到环保评价、防洪评价等其他评价中，需要专业的通航条件影响评价完成。
有的提出，通航条件影响评价的重要性和必要性毋庸置疑。第一，大部分涉水工程本身产生经济效益，而船舶通航设施不产生直接效益，依靠行业企业自律无法保障航道的安全畅通。第二，碍航断航发生后，恢复改造代价巨大，甚至不可恢复。第三，通航条件影响因素多、专业技术强、论证周期长、协调难度大，通过通航条件影响评价，可以在航道发展与工程建设中寻找平衡点。第四，现行的徵求意见方式难以体现交通运输主管部门的呼声。例如，在某水电站可行性研究审查会时，其他方面的参会院士有二三十位，交通运输部门只有一位，呼声很微弱，意见得不到实质性採纳。
有的提出，通航条件影响评价是航道法的核心。红水河及北盘江上的水电站建设没有把通航作为审批条件，使得原本可以直通广东珠海的1000多公里航道断航近40年。
有的提出，草案第二十八条规定的“建设与航道有关的工程”含义广泛。我国审批体制在不断改革之中，需要充分研究通航条件影响评价与行政审批体制的衔接。政府投资建设的项目有工程可行性研究阶段，社会投资建设的项目不一定有该阶段，因此，还需要研究通航条件影响评价与现有投资体制的衔接。
四、对草案的修改建议
（一）关于总则
有的提出，建议在草案第二条“江河、湖泊”后增加规定“水库”。
有的提出，建议草案第二条增加一款规定：“航道设施是指航道的助航设施、整治建筑物、航运梯级、过船建筑物和其他航道工程设施”。
有的建议遵循环境保护优先的原则，建议将草案第三条“统筹兼顾供水、发电、渔业、环境保护等需求”修改为“统筹兼顾环境保护、供水、发电、渔业等需求”。
有的提出，现实中航道被损毁、侵占的情况大多发生在航道使用与利用过程中。因此，建议在草案第三条“建设、保护、管理”后增加“使用和利用”。
有的提出，航道是以社会效益为主的国家公益性基础设施，应当加大建设、养护投入。建议草案第四条规定：“纳入国家航道网的高等级航道的建设、养护由中央财政负责；地方管理的航道参照农村公路建设给予资金补助。鼓励社会资本依法建设航道。通航河流上建设有水电枢纽的，通航建筑物运行、维护的费用在发电收益中列支。”杨明远建议，应在本条明确规定：“航道是公益性的交通基础设施”。
有的建议，将草案第五条国务院交通运输主管部门“按照国务院的规定直接管理跨省、自治区、直辖市的重要干线航道和国际、国境河流航道等重要航道”修改为国务院交通运输主管部门“按照国务院的规定直接管理长江干线航道和国际、国境河流航道等重要航道”。
（二）关于航道规划
有的提出，建议草案第八条增加环境影响评价的规定，航道规划编制后，先通过环境影响评价，再颁布实施。
（三）关于航道养护
有的建议，在草案第十九条第二款增加规定：“任何单位和个人不得非法阻挠航道养护作业”，并在“法律责任”一章中相应规定：“任何单位和个人非法阻挠航道养护作业的，由负责航道管理的部门责令改正，逾期不改正的，处10万元以下罚款”。
（四）关于航道保护
有的提出，草案第二十五条规定的通航建筑物是否可以收费应作出明确规定。本条第三款仅规定了通航建筑物建设费用由交通运输主管部门承担，未规定维护费用和维护主体，建议草案作出补充完善。有的提出，目前困扰过船设施扩能改造的最大问题是资金来源。过船设施是公益性的基础设施，原则上应当由财政资金来承担费用。建议本条增加一款规定：“通航河流上拦河闸坝过船设施扩能建设或者改造，所需费用以中央财政支出为主，地方财政为辅。”
有的提出，要儘量减少或者避免与航道有关的工程建设活动对渔业资源造成的影响，造成损失的要给予赔偿，这在渔业法中有明确规定。为了法律之间的衔接与协调，建议在草案第三十二条第二款“损坏航道”后增加规定“与渔业资源”。
有的提出，草案第三十三条第一款仅规定了在通航水域上新建桥樑等建筑物的情况，也应注意到有些航道通航等级提高后，已经建成的跨河桥樑、建筑物会影响航道通行的情况，建议草案明确已经建成的跨河桥樑、建筑物的拆除、扩建、搬迁补偿和维护费用的来源。有的提出，目前广西通航河流上有桥樑500多座，其上均有航标；跨河、临河建筑物上有航标3000多个。这些桥樑、建筑物的产权分属城市建设、电力、通讯、供水、农业灌溉等多个部门和单位，其上的航标均由桥樑、建筑物的产权单位负责管理维护。如果按照草案的规定由负责航道管理的部门、海事管理机构负责航标的管理维护，将面临工作量大、缺乏人员、经费严重不足的问题。在不能及时补充人员编制的情况下，应当加大桥樑、建筑物的建设人、使用人的责任。因此，建议将草案第三十三条第一款“建设单位应当按照国家有关规定和技术要求设定航标等设施”修改为“建设单位、使用单位应当按照国家有关规定和技术要求设定、维护航标等设施”。有的提出，赞同草案第三十三条第二款“桥区水上航标由负责航道管理的部门、海事管理机构负责管理维护”的规定。但随着经济社会发展，跨河桥樑不断增加，且涉及公路、铁路、城市管理等多元管理主体。建议在草案中明确各主体的管理责任，以及未尽职责致使航标造成他人损害的赔偿责任。
有的建议在草案第三十五条明确规定有权划定砂石禁採区的主体，并在“法律责任”一章中规定违法采砂行为的具体法律责任与处罚措施。
有的提出，1988年国务院发布的《河道管理条例》规定，在河道内采砂等行为，涉及航道的应当会同航道管理部门批准。该规定对规範采砂行为保护航道通航条件发挥了重要作用。有的提出，为加强对非法采砂行为的管理力度，建议在草案第三十五条增加规定：“航道采砂依法由有关部门会同负责航道管理的部门批准”。
有的提出，草案第三十六条对断航河流的复航作了规定，但实践中遇到过复航建设方案报本级政府决定后，仍未能建设的情况。因此，建议草案第三十六条明确规定复航过船设施的出资主体、建设主体及复航时间。
有的建议，在草案第三十六条中进一步明确建设通航建筑物的资金来源渠道，採取国家、地方政府及水电站建设单位多方出资的方式。有的提出，建议在本条增加规定：“恢复通航涉及不同行政区域的，报各行政区域的共同上级人民政府决定”。
（五）关于法律责任
有的提出，草案第三十八条与第四十五条均规定了负责航道管理的部门的法律责任，建议合併为一条，并适当列举不履行职责的情形。
有的提出，草案第三十九条第一款规定“处3万元以下的罚款”使得违法行为成本过低，建议提高到“处10万元以下的罚款”。该款规定“对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。“处分”一般是国家机关或者国有企业的内部措施，无法对非国有建设单位进行“处分”，建议草案作进一步斟酌。
有的认为，草案第四十条规定“可以处2万元以下的罚款；逾期仍未清除的，处3万元以上20万元以下的罚款”数额太低，起不到震慑作用。建议修改为：“可以处20万元以上罚款；逾期仍未清除的，处50万元以上100万元以下罚款”。
有的提出，草案第四十二条规定了违法在航道内设定渔具或者进行水产养殖的行为，由负责航道管理的部门或者渔业行政主管部门两个部门行使执法权，可能导致推诿扯皮。实践中水产养殖必须有渔业主管部门颁发的养殖证，因此，由渔业主管部门对违法在航道内设定渔具或者进行水产养殖的行为进行执法更为妥当。建议删除草案第四十二条“由负责航道管理的部门或者渔业行政主管部门责令改正”中“负责航道管理的部门”的规定。
有的提出，草案第三十九条、第四十条、第四十一条、第四十二条中规定的罚款幅度跨度较大，建议草案细化规定几个档次，并列举何种行为适用何种档次，儘量防止执法部门滥用自由裁量权，保证执法公平。
有的提出，草案第四十三条规定了违法采砂行为的处罚。目前河道采砂的处罚措施仅是罚款，非法采砂获利巨大、改变航道水文条件危害严重，罚款的处罚力度太低。规定扣船、拖船、查封等强制措施，航道法才有震慑力和执行力。有的提出，草案第四十三条规定对非法采砂行为行使处罚权的主体是负责河道采砂管理的部门或者负责航道管理的部门。两个处罚部门可能造成执法重叠或者消极推诿。根据水法的规定，河道内采砂由水行政主管部门管理。因此，建议删去草案第四十三条中“或者负责航道管理的部门”的规定。有的提出，草案规定了通航建筑物建设的“五同时”制度，但未规定违反该制度的法律责任，建议在“法律责任”一章作出明确规定。同时，建议草案增加针对“侵占、破坏、损害航道的行为”及“河道内非法采砂损害航道通行条件的行为”的行政强制措施，赋予执法部门暂扣违法作业设备的职权。