收容教育是由1991年《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《严禁卖淫嫖娼决定》）提出，具体安排由1993年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《收容教育办法》）确立。

建议书认为，收容教育实质上是限制人身自由的手段，关键性制度是授权国务院制定行政法规得以建立，其制度建立与《立法法》等法律不协调。

《立法法》第八条规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”第九条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”

同时，2006年实施的《治安管理处罚法》，对卖淫、嫖娼行为，仅给予拘留、罚款的行政处罚，并未规定收容教育。按照新法优于旧法原则，应当适用《治安管理处罚法》，《严禁卖淫嫖娼决定》的相关内容已不应再适用。

建议书认为，在现有的收容教育制度下，对卖淫嫖娼者可以先施以治安拘留15日，再给予6个月至2年的收容教育，是对人身自由重大限制的手段，比某些刑罚还要严厉、严苛。与卖淫嫖娼所造成的社会危害相比，惩罚过重，不成比例。

更大的问题在于，这一严苛手段是通过行政程式而非司法程式确立的。收容教育的调查、决定、执行均由公安机关通过行政程式完成，无需经过严格的司法调查程式和控辩式的法庭审理，就可以长时间剥夺当事人的人身自由，显然违反法治精神。

收容教育制度对象界定模糊，适用混乱，6个月至2年的处置空间，赋予执法机关过大的裁量权，制度安排的不周密，给权力寻租留下了空间，出现随意执法或者选择性执法。

建议书认为，收容教育制度是我国在特定时期的产物，在历史上或许曾有发挥过一定的作用，但现在已经不合时宜。

附：《关于废止收容教育制度的建议书》全文

关于废止收容教育制度的建议书

全国人民代表大会常务委员会：

2014年6月7日，法学界、律师界40余位专家、学者、律师在北京市京都律师事务所召开关于收容教育制度的研讨会。与会专家、学者、律师结合《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《收容教育办法》）的出台背景、历史沿革、适用对象、执行中相关问题等，深入探讨了收容教育的性质及存在的问题，充分论证了废止收容教育制度的理由。在此，我们郑重向全国人大常委会提出废止收容教育制度建议。具体理由如下。

一、收容教育制度与我国宪法、立法法等基本法律不协调

收容教育是为1991年《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》（以下简称《严禁卖淫嫖娼决定》）所提出，具体安排由1993年国务院颁布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》（以下简称《收容教育办法》）确立。虽然《严禁卖淫嫖娼决定》强调它只是对卖淫、嫖娼者“强制集中进行法律、道德教育和生产劳动”，《收容教育办法》明确称它为“行政强制教育措施”，似乎仅仅是一种教育手段和措施。但是，我们认为，无论是从这一制度安排还是实际运作看，收容教育实质上是限制人身自由的手段。

我国宪法性法律《立法法》第八条明确规定：“对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。”第九条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这些规定充分体现了我国对人身自由提供充分保护的意图，从而明确把限制人身自由的手段列为法律绝对保留事项，《行政处罚法》和《行政强制法》的相关立法规定也均体现了这一精神和要求。然而，现行收容教育制度却是通过《严禁卖淫嫖娼决定》而确立，其关键性制度是通过该决定授权国务院制定行政法规得以建立，明显与《立法法》不协调。

同时，根据2006年实施的《治安管理处罚法》第66条规定，对卖淫、嫖娼行为，仅给予拘留、罚款的行政处罚，并未规定收容教育。按照新法优于旧法原则，应当适用《治安管理处罚法》，《严禁卖淫嫖娼决定》的相关内容已不应再适用。

二、收容教育的存在已不合时宜

收容教育制度是我国在特定时期的产物，在历史上或许曾有发挥过一定的作用，但显然已不符合我国目前的社会发展形势。2013年底，全国人大常委会做出了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，彰显了中央和最高立法机关在保护公民权利、维护法律权威的决心，标誌我国人权保障事业再上新台阶,非经司法程式不得剥夺、限制公民人身自由的法治精神日益深入人心。令人遗憾的是，收容教育这项与劳动教养相类似的制度仍然在执行。近期，引发全社会关注的黄海波嫖娼收容教育事件，将收容教育制度置于风口浪尖，再度提出了如何了有效保护公民的重大问题，无疑与废止劳动教养制度所应达到的目的和效果不相适应。

三、收容教育手段的严厉性与规定的性质明显不符

在现有的收容教育制度下，对卖淫嫖娼者可以先施以治安拘留15日，再给予6个月至2年的收容教育。这意味着当事人的人身自由轻则受到不少于6个月重则长达2年之久的限制，是对当事人的人身自由造成重大限制的手段，客观上比构成犯罪而被判处的某些刑罚还要严厉、严苛。与卖淫嫖娼所造成的社会危害相比，惩罚过重，不成比例。

更大的问题在于，这一严苛手段却是通过行政程式而非司法程式确立的。我国《宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”我国加入的国际条约也明确规定对当事人权利义务有重大影响的措施应通过公平、公正程式做出。作为联合国成员国，中国认同和支持《世界人权宣言》如下规定：“任何人不得加以任意逮捕、拘禁或放逐。”（第九条）“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”（第十条）中国于1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》第九条第一款规定：“人人有权享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所确定的根据和程式，任何人不得被剥夺自由。”第十四第一款规定：“所有的人在法庭和裁判所前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”

在现行的收容教育制度下，收容教育的调查、决定、执行均由公安机关通过行政程式完成，无需经过严格的司法调查程式和控辩式的法庭审理就可以长时间剥夺当事人的人身自由，显然违反法治精神，与我国相关的法律制度不相适应。

四、收容教育制度及运用对社会公平正义造成严重冲击

《严禁卖淫嫖娼决定》和《收容教育办法》对收容教育的规定简单、粗疏，且存在漏洞。对应当收容教育的对象界定模糊，导致适用上的混乱，或者无章可循或者标準不统一。实践中，由地方制定的标準各种各样，缺乏内在一致性；6个月至2年的处置空间，赋予执法机关过大的裁量权。制度安排的不周密，事实上把收容教育这一重大手段交由具体执法机关或者执法人员说了算，必然给权力寻租留下了空间，不可避免地会出现随意执法或者选择性执法。

综上所述，收容教育制度于法无据，不合时宜，制度安排不合理，应当予以废止。因此，我们建议全国人大常委会拿出废除劳动教养制度的智慧和勇气，儘快废止有关收容教育的法律规定，为促进法治中国的建设做出新的贡献。

此致

2014年6月7日

附：《关于废止收容教育制度的建议书》建议人：（签名）

王敏远中国社会科学院法学研究所研究员，中国社会科学院研究生院法学系博士生导师，中国法学会刑事诉讼法学研究会副会长

王麟西北政法大学教授，博士生导师，教务处处长

江平着名法学家，中国政法大学终身教授，民商法学博士生导师

阮齐林中国政法大学教授，法学博士，博士生导师

应松年着名法学家，中国政法大学终身教授、行政法学博士生导师，中国法学会行政法学研究会会长

杨立新中国人民大学民商事法律科学研究中心主任、法学院教授、博士生导师

杨伟东国家行政学院教授，博士生导师

彭新林北京师範大学刑事法律科学研究院研究员、法学博士、博士后

樊崇义法学教授、博士生导师，中国政法大学诉讼法学研究院名誉院长

田文昌律师北京京都律师事务所创始合伙人、名誉主任，全国律协刑事专业委员会主任

曹树昌律师北京京都律师事务所合伙人，京都律师事务所主任

杨照东律师北京京都律师事务所合伙人，刑事诉讼部主管合伙人

杨大民律师北京京都律师事务所合伙人

朱勇辉律师北京京都律师事务所合伙人

吴立伟律师北京京都律师事务所合伙人

田霖律师天津四方君汇律师事务所执行主任，天津市律师协会刑事辩护业务委员会秘书长

孟凡湖律师山东众成仁和律师事务所副主任，全国律协刑委会委员，山东省律师协会刑委会副主任，济南市律师协会刑委会主任

焦鹏律师北京天驰洪範律师事务所主任，全国律协刑事专业委员会副秘书长、北京律协刑事诉讼法专业委员会副主任

刘桂明中国法学会《民主与法制》杂誌总编辑