第283号

《山东省国有土地储备办法》已经2014年12月17日省政府第44次常务会议修订通过，现将修订后的《山东省国有土地储备办法》公布，自2015年3月1日起施行。

省长　郭树清

2015年1月7日

（2001年9月13日山东省人民政府令第124号发布；根据2004年7月15日山东省人民政府令第172号《山东省人民政府关于修改〈山东省海洋专项渔业资源品种管理办法〉等18件省政府规章的决定》修订；2014年12月17日山东省人民政府第44次常务会议修订通过，2015年1月7日山东省人民政府令第283号公布）

第一条　为了加强土地调控，最佳化土地资源配置，促进土地节约集约利用，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。

第二条　本省行政区域内国有土地储备及其监督管理，适用本办法。

本办法所称国有土地储备，是指县级以上人民政府通过收回、收购、徵收等方式依法取得土地，进行前期开发、储存以备统一供应的行为。

第三条　国有土地储备应当遵循政府主导、规模适度、规範有序、严格管理的原则。

第四条　县级以上人民政府应当加强对国有土地储备工作的领导，建立健全土地储备协调运行机制，研究解决土地储备工作中的重大问题。

第五条　县级以上人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作。

发展改革、财政、住房城乡建设、海洋与渔业、城乡规划等部门应当按照各自职责，做好国有土地储备的相关工作。

第六条　县级以上人民政府国土资源主管部门所属的土地储备机构承担国有土地储备的具体工作。

土地储备机构应当按照规定列入国家土地储备机构名录。

第七条　国有土地储备实行计画管理。

市、县土地储备计画应当与省级土地储备计画相衔接。

第八条　县级以上人民政府应当组织国土资源、发展改革、财政、城乡规划等部门和人民银行分支机构，根据国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和土地利用年度计画，结合用地需求和土地调控的要求，编制年度土地储备计画，并报上一级人民政府国土资源主管部门备案。

第九条　年度土地储备计画应当包括储备的总量、结构、布局、方式和前期开发规模、供应规模等内容，并作为制定年度土地储备资金收支预算、确定土地储备融资规模的主要依据。

第十条　县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施年度土地储备计画时，应当编制项目实施方案。

项目实施方案应当包括土地现状、规划用途、储备方式、前期开发、资金来源等内容。

第十一条　下列国有土地可以纳入储备範围：

(一)依法收回或者收购国有土地使用权取得的土地；

(二)政府依法行使优先购买权取得的土地；

(三)已办理农用地转用、徵收手续的土地；

(四)已规划为建设用地的国有未利用地；

(五)按照区域用海规划实施填海并依法办理海域使用手续后形成的土地；

(六)其他依法取得的土地。

国家和省重大基础设施和重点工程建设用地、重大发展战略确定的特定区域用地以及其他建设用地，经省人民政府确定，纳入省级储备範围。

第十二条　通过收回国有土地使用权取得土地进行储备的，应当经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府依法作出国有土地使用权收回决定，并由国土资源主管部门依法办理土地注销登记手续。

有偿收回国有土地使用权的，应当由国土资源主管部门会同有关部门制定补偿方案，报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准后进行补偿。但是，法律、法规对国有土地上房屋徵收和收回国有土地使用权另有规定的，依照其规定执行。

第十三条　通过收购国有土地使用权取得土地进行储备的，应当按照下列程式进行：

(一)土地储备机构对拟收购的土地及其地上建筑物、构筑物等权属和现状进行实地调查，调查结果应当由土地使用权人确认；

(二)土地储备机构与土地使用权人协商选定具有相应资质的评估机构对拟收购的土地及其地上建筑物、构筑物价值进行评估，拟定收购方案；

(三)收购方案经本级人民政府批准后，由土地储备机构与土地使用权人签订收购契约；

(四)国土资源主管部门依法办理土地注销登记手续。

第十四条　政府依法行使优先购买权取得土地进行储备的，应当作出收购决定，并向土地使用权人支付收购费用后，由国土资源主管部门依法办理土地注销登记手续。

第十五条　政府依法批准农用地转用、徵收的土地，由国土资源主管部门依法办理土地注销登记手续后，可以纳入国有土地储备。但未依法进行征地补偿安置的，不得纳入国有土地储备。

第十六条　规划为建设用地的国有未利用地和按照区域用海规划实施填海并依法办理海域使用手续后形成的土地，由国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准并依法办理土地登记手续后，可以纳入国有土地储备。

第十七条　纳入储备的国有土地应当符合规划、来源合法、权属明确、补偿到位。符合规定的，由市、县人民政府依法向土地储备机构核发国有土地使用权证书。

储备土地的规划用途，由市、县人民政府城乡规划部门提出。

第十八条　土地储备机构应当对储备的土地採取必要措施进行保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。

第十九条　土地储备机构应当做好储备土地的开发整理，并组织开展对储备土地进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化等前期开发工作。

对储备土地进行前期开发的，应当依法通过公开招标等方式选择工程设计、施工和监理等单位，合理控制开发周期，并对工程施工进行监督管理和组织验收。

第二十条　临时利用储备土地的，应当签订临时利用契约，并不得建设永久性建筑物、构筑物。临时利用期限最长不得超过二年。

在城市规划区内进行临时建设的，应当经市、县人民政府城乡规划部门批准。

第二十一条　储备的土地完成前期开发整理后应当及时纳入土地供应计画，由市、县人民政府国土资源主管部门统一组织供地。

储备的土地供应前，城乡规划部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件；未确定规划条件的，不得供地。

第二十二条　土地储备机构应当将储备土地的位置、面积、用途、规划条件等信息及时向社会公布。

第二十三条　土地储备资金实行预决算管理，专款专用。土地储备取得的收入应当全额上缴国库，纳入预算。土地储备资金应当按照国家和省有关规定，专项用于收回、收购、徵收土地以及储备土地的前期开发等支出。

第二十四条　土地储备机构应当根据年度土地储备计画，按宗地编制土地储备资金收支预算，经国土资源主管部门审核后，报财政部门审定。需要调整资金项目收支预算的，应当编制预算调整方案并按规定程式报批。

土地储备机构应当按规定编制土地储备资金收支决算，列明宗地支出情况，经财政部门审核后，报本级人民政府批准。

第二十五条　土地储备需要融资的，应当纳入地方政府性债务统一管理。

第二十六条　土地储备机构应当加强资金风险管理，按规定用途使用土地储备资金，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目，不得以任何形式为第三方提供担保。

财政性资金不得用于土地储备贷款担保。

第二十七条　县级以上人民政府财政、审计、国土资源主管部门应当依法对土地储备资金使用情况、成本开支情况以及土地储备机构财务状况等定期进行核查、审计。

第二十八条　违反本办法，国土资源主管部门和其他有关部门以及土地储备机构，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)违反法定程式进行土地储备的；

(二)违反规定进行土地储备融资的；

(三)违反规定使用土地储备资金的；

(四)其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

第二十九条　土地储备机构、土地使用权人未履行收购契约的，依照契约约定承担违约责任；造成损失的，依法予以赔偿。

第三十条　违反本办法，依法收回国有土地的原土地使用权人拒不交出土地，或者临时利用储备土地期满拒不归还的，由市、县人民政府国土资源主管部门责令限期交还土地，处每平方米十元以上三十元以下的罚款；逾期仍不交还的，由市、县人民政府国土资源主管部门申请人民法院强制执行。

第三十一条　本办法自2015年3月1日起施行。

2014年12月17日，省政府第44次常务会议修订通过了《山东省国有土地储备办法》（以下简称《办法》），2015年1月7日，郭树清省长签发第283号省政府令予以公布，自2015年3月1日起实施。现就《办法》解读如下：

一、修订的必要性

2001年，省政府出台了《山东省国有土地储备办法》（省政府令第124号）。该办法颁布实施十多年来，对加强全省土地管理，最佳化土地利用结构，提高建设用地保障能力，发挥了积极的推动作用。但也暴露出不少问题，如土地储备工作缺少计画指导，土地储备程式不规範，前期开发工作不统一，资金管理缺乏刚性约束，补偿安置不到位，开展省级土地储备缺少明确的制度支撑，等等。这些问题，迫切需要儘快加以解决。同时，国家在此期间先后制定了物权法、城乡规划法、房地产管理法（修订）等一系列与土地储备相关的法律，国土资源部、财政部等部委也相继出台了《土地储备管理办法》（国土资发﹝2007﹞277号）、《加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发﹝2012﹞162号）等政策性档案，对土地储备工作进行了全面规範。相比较而言，办法中的若干条文已经严重滞后于国家立法和管理工作的实际需要，亟需进行修改和补充。

因此，根据国家有关法律、法规和政策规定，结合工作中的问题以及实践中积累的成熟经验，并充分借鉴其他省市立法工作中的好做法，抓紧对办法进行全面修订是十分必要的。

二、《办法》规範的主要内容和重点说明的问题

《办法》共7章31条，主要规範了国有土地储备的管理体制、遵循的原则、储备计画管理、储备範围和程式、储备土地的开发利用、资金管理、法律责任等内容。

（一）关于管理体制。土地储备工作涉及城市规划、土地徵收、前期开发、资金管理等多个环节，程式複杂，工作难度大，必须坚持“政府主导、主管部门牵头、有关部门配合、储备机构具体操作”的工作机制。《办法》据此进行了相应规範：一是明确了政府在土地储备工作中的主体地位和领导职责，规定“县级以上人民政府应当加强对土地储备工作的领导，建立健全土地储备协调运行机制，研究解决土地储备工作中的重大问题”，并对政府在土地储备计画的制定、收储土地及其价格确定、土地储备融资规模控制等方面的职责予以界定；二是明确了国土资源主管部门及其所属土地储备机构的职责，包括土地储备计画的拟订与组织实施、土地注销登记手续办理、储备土地的调查和收储价格协商、前期开发、土地储备资金的申请与风险管控等；三是明确了发展改革、财政等部门的职责，如参与土地储备计画制定、土地储备融资的审批和对各类资金的监管等。

（二）关于省级土地储备。省级土地储备属于近年来的新生事物，没有统一的模式和较为成熟的经验、做法。目前，仅有广西、重庆、海南等少数几个省市开展省级土地储备工作，但因其地域和政策的特殊性，我省无法複製。经过深入论证和实地调研，在坚持原则性与灵活性相结合的前提下，《办法》对省级土地储备重点进行了三个方面的规範：一是将县级以上人民政府作为土地储备的主体，相应明确了省级土地储备法律地位；二是对省级土地储备计画予以明确规定，并要求“市、县土地储备计画应当与省级土地储备计画相衔接”；三是对省级土地储备的範围进行了明确界定，即“国家和省重大基础设施和重点工程建设用地、重大发展战略确定的特定区域用地以及其他建设用地，经省人民政府确定，纳入省级储备範围”。这样的制度设计，既解决了省级土地储备的法律依据问题，又为省级土地储备留下充足的发展空间，便于工作的顺利开展。

（三）关于土地储备程式。为了减少随意性和盲目性，增强针对性和操作性，便于实际工作中遵照执行，《办法》依据土地管理法、房地产管理法等法律规定，对收回、收购、政府实施优先购买权取得、徵收、未利用地以及填海造地等不同情形下进行土地储备的基本程式作了规定。其中，政府通过收购土地使用权取得土地进行储备的，应当经过调查确权、协商选定资质机构评估、拟定收购方案并报政府批准、签订收购契约、依法办理土地注销登记手续等环节。这样规定，体现了政府与权利人平等协商、依照市场规律办事的基本原则。同时，《办法》还进一步强调，纳入储备的土地应当符合规划、来源合法、权属明确、补偿到位；符合规定的，市、县人民政府方可核发国有土地使用权证书。

（四）关于土地储备的资金管理。土地储备工作涉及面广，资金需求量大，且事关人民民众的切身利益，必须严格监管。从实际工作看，融资审批程式不规範、贷款规模大、违规使用储备资金等问题不同程度存在，造成了很大的监管漏洞。为很好地解决这些问题，《办法》专设一章，对土地储备资金管理进行严格规範，并明确规定：土地储备资金实行预决算管理，专款专用；土地储备取得的收入应当全额上缴国库，纳入预算；土地储备资金应当按照国家和省有关规定，专项用于收回、收购、徵收土地以及储备土地的前期开发等支出；土地储备需要融资的，应当纳入地方政府性债务统一管理；土地储备机构应当加强资金风险管理，按规定用途使用土地储备资金，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目，不得以任何形式为第三方提供担保；财政、审计、国土资源主管部门应当依法对土地储备资金使用情况、成本开支情况以及土地储备机构财务状况等定期进行核查、审计。这些规定环环相扣，衔接紧密，对确保土地储备工作依法依规运行必将发挥重要作用。

（五）关于法律责任。《办法》依据土地管理法和行政处罚法等法律、法规的规定，对拒不交出土地或者临时利用储备土地期满拒不归还的行为，规定了相应的处罚。对国土资源部门和其他有关部门以及土地储备机构违规进行土地储备、违规融资、违规使用资金等行为，也规定了相应的法律责任。