自明朝初年起，瑶族开始迁徙进入大瑶山，成为大瑶山这块处女地的开垦者。大瑶山的瑶族，分为盘瑶、茶山瑶、花蓝瑶、坳瑶、山子瑶等五个支系。由于进山的时间不同，茶山瑶、花蓝瑶、坳瑶占有大瑶山的绝大部分山林土地而成为“山主”集团；盘瑶、山子瑶进山较迟，只能租赁山主的土地来耕种而成为“山丁”集团。历史上形成的这种生产关係，使瑶族内部存在着政治上和经济上的不平等，严重影响着民族的团结和生产的发展。

新中国成立后，针对这种阻碍生产力发展的状况，当时分管大瑶山的周围各县人民政府，派出大批工作队，深入瑶族村寨，宣传中国共产党各民族一律平等政策，帮助瑶族解决历史上形成的矛盾和问题，发展生产，发展经济。

1951年3月26日，象县东北乡（今金秀瑶族自治县长垌乡）召开各民族（瑶族支系）代表会议，通过民主协商，运用瑶族传统石牌形式，订立以团结、生产为主要内容的8项决议。在决议中，茶山瑶“山主”主动放弃对荒山的特权，允许各民族农民自由开荒、森林可以自由培植土特产品，不收租，谁种谁收。同年6月19日，修仁县金秀瑶民自治区召开各界人民代表会议，订立团结公约12条，作出“开荒自由”、“谁种谁收”以及民主协商解决纠纷等为主要内容的条约，鼓励各民族民众大力发展生产。7月20日，《广西日报》刊载了这一讯息并发表社论说，这个公约的订立，“对目前瑶民工作确定了一些有根本意义的政策，树立解决少数民族内部问题的榜样。”

1951年8月，中共中央和中央人民政府联合组成的中央访问团来到大瑶山，慰问各民族人民，帮助发展生产。中央访问团到金秀后，将东北乡和金秀区订立团结公约、解决瑶族内部矛盾、促进生产发展的经验推广到全瑶山，各区乡纷纷订立自己的团结公约。经过中央访问团和周围各县的充分协商，8月25日～29日，在金秀召开大瑶山各族代表会议。参加会议的各民族代表共246人。在讨论中，茶山瑶、花蓝瑶、坳瑶的代表表示愿意放弃荒地、山林的特权，允许各民族农民自由开垦种植；盘瑶、山子瑶代表也认识到只有少数坏瑶头才是坏人。在认识统一的基础上，会议订出放弃特权、荒地自由垦植、森林内可自由培植土特产品、保护森林以及水田租赁和处理纠纷的原则等大瑶山团结公约6条。29日，大会以石牌形式，把《大瑶山团结公约》镌刻在石碑上，供各族人民共同遵守。各民族代表在团结公约碑前共饮鸡血酒，表示共同贯彻公约的决心。

团结公约的订立，使瑶族内部关係翻开了新的一页。