《上海市信访条例》经1993年10月22日上海市十届人大常务委会第5次会议通过，2003年8月8日上海市十二届人大常委会第6次会议第1次修订，2012年12月26日上海市十三届人大常委会第38次会议第2次修订，2012年12月26日上海市人民代表大会常务委员会公告第61号公布。该《条例》分总则、信访人的权利和义务、信访工作机构和信访工作人员、受理和办理、信访秩序、法律责任、附则7章53条，自2013年4月1日起施行。
基本介绍
- 中文名：上海市信访条例
- 地址：上海市
- 时间：1993年10月22日
- 特点：尊重人民意见改进国家机关工作
档案发布
上海市人民代表大会常务委员会公告
第61号
《上海市信访条例》已由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第38次会议于2012年12月26日修订通过，现予公布，自2013年4月1日起施行。
上海市人民代表大会常务委员会
2012年12月26日
修订的条例
（1993年10月22日上海市第十届人民代表大会常务委员会第五次会议通过2003年8月8日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议第一次修订2012年12月26日上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议第二次修订根据2018年5月24日上海市第十五届人民代表大会常务委员会第四次会议《关于修改本市部分地方性法规的决定》修正）
目录
第一章 总则
第二章 信访人的权利和义务
第三章 信访工作机构和信访工作人员
第四章 受理和办理
第一节 一般规定
第二节 人民代表大会及其常务委员会信访事项的受理和办理
第三节 人民政府及其工作部门信访事项的受理和办理
第四节 人民法院、人民检察院信访事项的受理和办理
第五章 信访秩序
第六章 法律责任
第七章 附则
第一章 总则
第一条 为了保障公民、法人和其他组织的民主权利及其他合法权益，规範信访工作和信访行为，保持国家机关与人民民众的密切联繫，促进国家机关的工作，根据宪法、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、国务院《信访条例》和其他有关法律、行政法规的规定，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例所称信访，是指公民、法人和其他组织採用书信、电子邮件、传真、电话和走访等形式，向国家机关提出建议、意见或者投诉请求，依法应当由相关国家机关处理的活动。
本条例所称信访人，是指採用前款规定的形式，向国家机关提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人和其他组织。
第三条 信访是公民、法人和其他组织依法参与管理社会公共事务、监督国家机关依法履行职责的重要途径，是国家机关密切联繫人民民众，维护公民、法人和其他组织合法权益的重要渠道。
第四条 本条例适用于本市各级国家机关的信访工作和信访人的信访活动。
第五条 本市信访工作应当遵循下列原则：
（一）尊重人民民众意见，改进国家机关工作；
（二）属地管理，分级负责，分类处理；
（三）依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。
第六条 各级国家机关应当建立、健全人民建议徵集制度，并可以通过信访渠道，徵集、梳理、分析信访人对社会公共事务提出的建议和意见。对有利于促进国民经济和社会发展、改进国家机关工作的建议和意见，应当予以採纳。
信访人提出的建议、意见，对国民经济和社会发展、改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关国家机关给予奖励。
第七条 各级国家机关的负责人应当经常听取人民民众通过信访渠道提出的建议、意见，检查、指导信访工作，及时研究处理反映比较集中的信访事项。
第八条 各级人民代表大会代表可以通过参与国家机关的信访工作，了解、反映人民民众的意见和要求。
第九条 有关专业机构、社会团体和专业人员、社会志愿者等可以受国家机关邀请参与信访工作，为信访人和信访工作提供专业谘询和服务，代信访人提出信访事项。
居民委员会、村民委员会应当协助国家机关做好相关信访工作。
第十条 国家机关建立信访工作人员培训、交流、激励机制，提高信访工作人员的能力和水平。
对在信访工作中作出优异成绩的单位或者个人，由有关国家机关给予奖励。
第十一条 各级国家机关应当保障信访工作所需经费。
第十二条 本市建立信访信息共享机制，实现国家机关之间信访信息的互通共享。
第二章 信访人的权利和义务
第十三条 信访人依法信访受法律保护，任何组织和个人不得打击报复。
第十四条 信访人在信访活动中，享有下列权利：
（一）了解信访工作制度及信访事项的处理程式；
（二）要求信访工作机构提供与其提出的信访事项有关的谘询；
（三）对与信访事项有直接利害关係的信访工作人员提出迴避申请；
（四）向办理机关查询本人信访事项的办理结果并要求答覆；
（五）要求对涉及商业秘密、个人隐私等事项予以保密；
（六）法律、法规规定的其他权利。
第十五条 信访人在信访活动中，应当履行下列义务：
（一）不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益；
（二）如实反映情况，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人；
（三）遵守信访秩序；
（四）法律、法规规定的其他义务。
第十六条 依法应当通过行政许可等行政程式处理或者依法可以通过诉讼、仲裁、行政複议等法定途径解决的事项，信访人应当依照法定程式向有关国家机关或者机构提出。
第十七条 信访人提出信访事项，一般应当採用书信、电子邮件、传真、电话形式；採用走访形式的，应当在国家机关公布的接待时间内到指定的接待场所提出。
信访人提出投诉请求的，应当提供明确的请求、事实、理由和真实姓名（名称）、住址、联繫方式。
第十八条 多人共同提出相同建议、意见和投诉请求的，提倡採用书信、电子邮件、传真、电话形式；採用走访形式的，应当推选代表提出，代表不得超过五人。信访人代表应当向其他信访人如实告知信访办理意见及相关信息。
第三章 信访工作机构和信访工作人员
第十九条 市和区人民代表大会常务委员会应当设立或者确定负责信访工作的机构，配备相应的工作人员。信访工作机构履行下列职责：
（一）受理、转送、交办信访事项；
（二）承办上级和本级人民代表大会及其常务委员会转送、交办的信访事项；
（三）督查、协调信访事项的办理和通报信访事项的办理情况；
（四）研究、分析信访情况，提出工作建议；
（五）依法应当由人民代表大会常务委员会信访工作机构履行的其他职责。
第二十条 市和区人民政府应当设立信访工作机构和统一的信访接待场所；市和区人民政府工作部门及乡、镇人民政府和街道办事处应当按照有利于工作、方便信访人的原则，设立或者确定负责信访工作的机构，配备信访工作人员，具体负责信访工作。
市和区人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责：
（一）受理、转送、交办信访事项；
（二）承办上级和本级人民政府转送、交办的信访事项；
（三）协调处理重要信访事项；
（四）督促检查信访事项的办理；
（五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府及有关行政机关提出工作建议；
（六）代表本级人民政府指导、考核本级人民政府其他工作部门和下一级人民政府的信访工作；
（七）依法应当由政府信访工作机构履行的其他职责。
第二十一条 各级人民法院、人民检察院应当根据需要设立或者确定负责信访工作的机构，配备相应的工作人员。
第二十二条 信访工作机构应当建立、健全信访工作制度，向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项办理进展及结果的方式等相关事项。
第二十三条 信访工作人员在信访工作中，应当遵守下列规定：
（一）文明接待，尊重信访人，不得刁难和歧视；
（二）按照信访工作程式，依法公正办理信访事项，不得敷衍塞责，推诿拖延；
（三）坚持原则，秉公办事，不得徇私舞弊、接受馈赠或者收受贿赂；
（四）遵守保密制度，不得泄露工作秘密，不得扩散信访人要求保密的内容，不得将检举、控告材料及有关情况透露或者转送给被检举、控告的人员或者单位；
（五）依照规定妥善保管信访材料，不得丢失、隐匿或者擅自销毁；
（六）依法应当遵守的其他规定。
第二十四条 信访工作人员与信访人或者信访事项有直接利害关係的，应当提出迴避。
信访工作人员的迴避，由信访工作机构负责人决定；信访工作机构负责人的迴避，由所在国家机关负责人决定。
第二十五条 信访工作人员的人身权利受法律保护。信访工作人员的人身自由和安全受到威胁等侵害时，当地公安部门应当及时依法处理。
第四章 受理和办理
第一节 一般规定
第二十六条 各级国家机关收到信访人提出的建议、意见或者投诉请求，应当予以登记，并根据不同情况作出受理、转送、交办、解释、告知等处理。
第二十七条 各级国家机关在其法定职权範围内，受理信访人提出的信访事项。
涉及两个或者两个以上机关职责範围的信访事项，由首先收到该信访事项的机关受理并牵头办理；受理有争议的，由其共同的上一级机关指定办理或者直接办理。
第二十八条 对重大、複杂、疑难的信访事项，国家机关可以依法举行听证。听证应当公开举行，通过听证程式查明事实，分清责任。
第二节 人民代表大会及其常务委员会信访事项的受理和办理
第二十九条 信访人可以向本市各级人民代表大会及其常务委员会提出下列信访事项：
（一）对人民代表大会及其常务委员会颁布的地方性法规，通过的决议、决定的建议、意见；
（二）对人民政府、人民法院、人民检察院工作的建议、意见；
（三）对国家工作人员的申诉和意见；
（四）依法可以向人民代表大会及其常务委员会提出的其他信访事项。
第三十条 人民代表大会常务委员会信访工作机构收到信访事项的，应当予以登记，并在十五日内分别作如下处理：
（一）属于本级人民代表大会及其常务委员会职责範围的信访事项，转送人民代表大会各专门委员会、人民代表大会常务委员会各工作委员会及其他工作机构，并由人民代表大会常务委员会信访工作机构统一答覆信访人；
（二）属于下一级人民代表大会及其常务委员会职责範围的信访事项，转送下一级人民代表大会常务委员会信访工作机构或者主席团；
（三）属于本级行政机关、人民法院、人民检察院职责範围的信访事项，转送有权处理的国家机关；
（四）属于下一级行政机关、人民法院、人民检察院职责範围的信访事项，转送下一级人民代表大会常务委员会信访工作机构。
第三十一条 对有下列情形之一的信访事项，人民代表大会常务委员会信访工作机构应当作交办处理：
（一）上一级人民代表大会及其常务委员会交办的信访事项；
（二）複杂、疑难或者影响较大，信访工作机构需要了解形成原因及办理结果的信访事项；
（三）其他应当交办的信访事项。
对前款所列信访事项，办理机关应当自受理之日起六十日内办结，并将办理情况书面向交办机关报告；情况複杂的，经办理机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第三十二条 各级人民代表大会常务委员会信访工作机构应当加强信访事项的督办，可以向相关国家机关和部门提出工作建议，并可以将建议的採纳情况向本级人民代表大会常务委员会报告。
第三节 人民政府及其工作部门信访事项的受理和办理
第三十三条 信访人可以向人民政府及其工作部门提出下列信访事项：
（一）对本行政区域的经济、文化和社会事务的建议、意见；
（二）对人民政府及其工作部门作出的决定、制定的规範性档案的建议、意见；
（三）对人民政府及其工作部门和所属工作人员职务行为的建议、意见或者不服其职务行为的投诉请求；
（四）对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员职务行为的建议、意见或者不服其职务行为的投诉请求；
（五）对提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员职务行为的建议、意见或者不服其职务行为的投诉请求；
（六）对村民委员会、居民委员会及其成员职务行为的建议、意见或者不服其职务行为的投诉请求；
（七）依法可以向行政机关提出的其他信访事项。
第三十四条 人民政府信访工作机构收到信访事项的，应当予以登记，并在十五日内分别作如下处理：
（一）依法应当由本级人民政府或者其工作部门处理的，转送有权处理的行政机关；
（二）依法应当由下级人民政府或者其工作部门处理的，转送有权处理的行政机关；
（三）对转送并需要反馈办理结果的，有关行政机关应当在指定期限内反馈办理结果。
第三十五条 人民政府信访工作机构以外的政府工作部门收到信访事项的，分别作如下处理：
（一）人民代表大会常务委员会信访工作机构、人民政府信访工作机构、上级主管部门转送、交办的信访事项，属于本机关法定职权範围的，应当自收到转送、交办之日起十五日内决定是否受理并告知信访人，并按要求通报转送、交办机构；不属于本机关法定职权範围的，应当及时将相关材料退迴转送、交办机构；
（二）信访人直接提出的信访事项，能够当场答覆是否受理的，应噹噹场书面答覆；不能当场答覆的，应当自收到信访事项之日起十五日内告知。
受理或者不予受理情况应当书面告知信访人，但是信访人的姓名（名称）、住址、联繫方式不清的除外。不予受理的，还应当说明理由。
第三十六条 信访人提出的信访事项，属于本机关法定职权範围并符合本条例第三十三条规定的，应当受理；属于本机关法定职权範围但应当通过相关法定程式处理的，按照相关法定程式处理。
对不属于本机关职权的信访事项或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政複议等法定途径解决的信访事项，不予受理并告知信访人向有关国家机关或者机构提出。
第三十七条 信访事项应当自受理之日起六十日内办结；情况複杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长信访处理期限，但延长期限不得超过三十日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
第三十八条 对投诉请求类信访事项，依法负有处理职责的行政机关（以下简称信访处理机关）经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并出具书面信访处理意见，但是信访人的姓名（名称）、住址、联繫方式不清的除外：
（一）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；
（二）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当做好解释工作；
（三）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。
信访处理意见应当载明具体信访诉求、信访事项的事实认定情况、处理意见及依据、信访人不服信访处理意见申请複查的途径、期限和应当提交的材料。
信访处理机关依照本条第一款第一项规定作出支持信访人投诉请求处理意见的，有关单位或者个人应当执行，信访处理机关应当对执行情况进行督促检查。
第三十九条 信访人对投诉请求类信访事项的处理意见不服的，可以自收到信访处理意见之日起三十日内，向信访处理机关的上一级行政机关申请複查。收到複查申请的行政机关应当自收到複查申请之日起三十日内向信访人出具书面信访複查意见。
信访複查意见应当载明複查申请人和被申请人、信访複查的具体请求、複查请求的事实认定情况、複查意见及依据、信访人不服複查意见申请覆核的途径、期限和应当提交的材料。
第四十条 信访人对投诉请求类信访事项的複查意见不服的，可以自收到信访複查意见之日起三十日内，向複查机关的上一级行政机关申请覆核。收到覆核申请的行政机关应当自收到覆核申请之日起三十日内出具书面信访覆核意见。
信访覆核意见应当载明覆核申请人和被申请人、信访覆核的具体请求、覆核请求的事实认定情况、最终覆核意见及依据。
第四十一条 市和区人民政府信访工作机构对下列事项实施督查，可以通报或者提出改进建议：
（一）本级人民政府各部门及下一级人民政府办理信访事项时遵守、执行法律法规和政策的情况；
（二）上一级人民政府信访工作机构和本级人民政府转送、交办信访事项的办理情况；
（三）本级和上级机关作出的信访办理意见的执行情况；
（四）其他需要督查的工作。
收到改进建议的行政机关应当在三十日内书面反馈情况；未採纳改进建议的，应当说明理由。
第四十二条 有下列情形之一的，信访受理程式终结。信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理，并应当对信访人做好说服、解释等工作：
（一）经行政机关覆核完毕的；
（二）经市人民政府所属工作部门或者区人民政府核查完毕，且核查结果经市人民政府信访工作机构审核同意的。
前款第二项规定的信访事项核查应当履行调查核实、听证评议、集体研究、结论告知等程式，具体办法由市人民政府另行规定。
第四节 人民法院、人民检察院信访事项的受理和办理
第四十三条 各级人民法院、人民检察院依法受理下列信访事项：
（一）对人民法院、人民检察院工作的批评、建议和意见；
（二）对人民法院、人民检察院工作人员的违法失职行为的举报、控告；
（三）依法应当由人民法院、人民检察院受理的其他信访事项。
公民、法人和其他组织对具体案件处理结果不服等申诉事项，应当通过诉讼等法定途径提出。
第四十四条 各级人民法院、人民检察院收到信访事项的，应当予以登记；属于其职责範围的，应当依照法律、法规或者相关规定办理。
第五章 信访秩序
第四十五条 信访人不得有下列妨碍信访秩序和影响他人信访权利的行为：
（一）将老人、病人、残疾人和婴幼儿等弃置于信访接待场所；接待完毕仍滞留于信访接待场所。
（二）煽动、串联、胁迫、诱使、操纵他人信访或者阻止他人退出群体性信访。
（三）威胁、诽谤、辱骂、殴打信访工作人员；限制信访工作人员人身自由；故意损坏信访接待场所的公共设施、公共财物。
（四）扬言放火、爆炸、投毒、兇杀或者携带危险品、管制器具进入信访接待场所；投寄不明物质，製造恐怖气氛，危害公共安全或者他人人身安全。
（五）其他妨碍信访秩序和影响他人信访权利的行为。
禁止以信访为名，从事下列妨碍工作秩序、社会秩序的活动：
（一）向境内外媒体或者各类组织发布有关信访事项的虚假信息。
（二）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关；拦截公务用车；堵塞交通，妨碍交通管理秩序。
（三）以非法进入住宅或者其他方式干扰国家机关工作人员正常生活。
（四）以信访或者信访代理为名，牟取不正当利益。
（五）其他妨碍工作秩序、社会秩序的活动。
第四十六条 精神病患者的信访事项，由其监护人代为提出。
信访工作机构对来访时不能控制自己行为、妨碍信访秩序的精神病患者，应当通知其监护人或者所在地区。精神病人的监护人或者经常居住地乡、镇人民政府、街道办事处应当将其带回。
第四十七条 信访工作机构对前来走访的传染病患者、疑似传染病患者，应当通知市和区卫生等部门按照《中华人民共和国传染病防治法》的有关规定处理。
第四十八条 信访人携带危险品、管制器具进入信访接待场所的，信访工作人员和保全人员应当及时阻止，并由公安机关依法处理。
信访人在信访接待场所自杀、自残的，信访工作人员和保全人员应当及时阻止，并通知公安机关和卫生部门、医疗机构。公安机关和卫生部门、医疗机构应当及时到场并採取紧急措施。
第六章 法律责任
第四十九条 因下列情形之一导致信访矛盾发生，造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照有关法律、行政法规的规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益的；
（二）应当作为而不作为，侵害信访人合法权益的；
（三）适用法律、法规、政策错误或者违反法定程式，侵害信访人合法权益的；
（四）无正当理由拒不执行信访办理意见的；
（五）打击报覆信访人的。
有前款情形之一的，市和区人民政府信访工作机构可以向同级监察机关或者责任人员所在单位提出处分建议。
第五十条 各级国家机关工作人员在信访事项办理过程中，违反本条例规定的，由其所在单位或者上级主管部门通报批评；情节严重的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十一条 信访人违反本条例规定，妨碍信访秩序、工作秩序、社会秩序和他人信访权利的，有关国家机关工作人员应当及时予以劝阻、教育，不服从劝阻、教育的，由公安机关依法予以警告、训诫或者制止；违反《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国集会游行示威法》等法律、法规的，由公安机关依法採取行政强制措施或者予以行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附则
第五十二条 本市各人民团体和承担社会公共管理职能的企事业单位的信访工作，参照本条例执行。
第五十三条 本条例自2013年4月1日起施行。
修改情况报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十二届人大常委会第六次会议对《上海市信访条例（修订草案）》（修改稿）（以下简称草案修改稿）进行了审议。常委会组成人员认为，在广泛听取各方面意见的基础上形成的草案修改稿，总体上比较成熟。同时，常委会组成人员还提出了一些修改意见。法制委员会于8 月6 日召开会议，研究了常委会组成人员的意见，对草案修改稿作了进一步修改。市委、市政府信访办公室以及市人大常委会信访办公室的负责同志列席了会议。现将草案修改稿的主要修改情况报告如下：
一、修改情况
（一）有的委员提出，“廉洁奉公，作风正派”是国家机关对所有工作人员的一般性要求，不是国家机关选派信访工作人员的特别条件，建议删除草案修改稿第十五条的有关内容。为此，法制委员会建议删除该条中的“廉洁奉公，作风正派”八个字。（草案表决稿第十五条）
（二）有的委员提出，草案修改稿第二十一条第三款关于信访工作机构邀请律师为“国家机关”提供法律服务的规定中所指的国家机关可以理解为包括审判机关、检察机关，这样规定不尽妥当。有的委员提出，为了维护信访人的权益，建议将该款中的“信访工作机构和信访人”修改为“信访人和信访工作机构”。为此，法制委员会建议将该款修改为：“信访工作机构可以邀请有关专业工作者参与信访工作，为信访人和信访工作机构提供法律和其他专业知识的谘询服务”，这里的专业工作者，包括执业律师、心理医生等各类专业技术人员。（草案表决稿第二十一条第三款）
此外，对草案修改稿的一些文字作了修改。
二、需要说明的问题
（一）有的委员建议，在草案修改稿第十四条第一款中增加国家机关应当建立、健全信访工作人员两人以上共同接待来访的制度。经研究，法制委员会认为，明确接待来访的信访工作人员的人数，属于信访事项受理和办理制度的具体内容。为此，建议对此不作修改。
（二）有的委员提出，草案修改稿第五章在第三十条中规定，信访秩序需要信访工作机构、信访工作人员与信访人共同维护，但在该章的其他条文中并未体现这一要求，建议予以修改。经研究，法制委员会认为，信访秩序的维护，主要针对的是非正常信访行为妨碍信访秩序、影响他人信访权利的情形，对少数人有草案修改稿第三十一条所列禁止行为的，信访工作机构、信访工作人员以及其他信访人都可以劝阻、制止，以维护信访秩序。而对于信访工作机构、信访工作人员在信访活动中应当遵守的义务性规範，已在草案修改稿第三章中作了规定。为此，建议对此不作修改。
（三）有的委员提出，为了与《上海市精神卫生条例》相衔接，保护疑似精神病患者的权利，建议在草案修改稿第三十二条第二款中增加“疑似精神病患者”信访的规定。经研究，法制委员会认为，《上海市精神卫生条例》区分疑似精神病患者与精神病患者，主要目的是为了保证疑似精神病患者及早就诊，也有利于划清是否採取该条例所规定的某些特殊治疗措施的界限，而在信访活动中如果区分疑似精神病患者，可能产生对一些人限制其信访权利的情形。为此，建议对此不作修改。
（四）有的委员提出，大型企业集团公司处理信访事项，也应参照本条例执行，建议在草案修改稿第三十八条中予以补充。经研究，法制委员会认为，国有大型控股集团公司是依照授权对国有资产进行经营管理的，承担了一定的社会公共管理职能，属于本条例所称的“承担社会公共管理职能的企事业组织”，可以参照本条例执行。为此，建议对此不作修改。
法制委员会已按上述意见对草案修改稿作了修改，提出了草案表决稿，建议本次常委会会议审议通过，并建议自2003年10月1 日起施行。
草案表决稿和以上报告，请予审议。
市十二届人大常委会第六次会议对《上海市信访条例（修订草案）》（修改稿）（以下简称草案修改稿）进行了审议。常委会组成人员认为，在广泛听取各方面意见的基础上形成的草案修改稿，总体上比较成熟。同时，常委会组成人员还提出了一些修改意见。法制委员会于8 月6 日召开会议，研究了常委会组成人员的意见，对草案修改稿作了进一步修改。市委、市政府信访办公室以及市人大常委会信访办公室的负责同志列席了会议。现将草案修改稿的主要修改情况报告如下：
一、修改情况
（一）有的委员提出，“廉洁奉公，作风正派”是国家机关对所有工作人员的一般性要求，不是国家机关选派信访工作人员的特别条件，建议删除草案修改稿第十五条的有关内容。为此，法制委员会建议删除该条中的“廉洁奉公，作风正派”八个字。（草案表决稿第十五条）
（二）有的委员提出，草案修改稿第二十一条第三款关于信访工作机构邀请律师为“国家机关”提供法律服务的规定中所指的国家机关可以理解为包括审判机关、检察机关，这样规定不尽妥当。有的委员提出，为了维护信访人的权益，建议将该款中的“信访工作机构和信访人”修改为“信访人和信访工作机构”。为此，法制委员会建议将该款修改为：“信访工作机构可以邀请有关专业工作者参与信访工作，为信访人和信访工作机构提供法律和其他专业知识的谘询服务”，这里的专业工作者，包括执业律师、心理医生等各类专业技术人员。（草案表决稿第二十一条第三款）
此外，对草案修改稿的一些文字作了修改。
二、需要说明的问题
（一）有的委员建议，在草案修改稿第十四条第一款中增加国家机关应当建立、健全信访工作人员两人以上共同接待来访的制度。经研究，法制委员会认为，明确接待来访的信访工作人员的人数，属于信访事项受理和办理制度的具体内容。为此，建议对此不作修改。
（二）有的委员提出，草案修改稿第五章在第三十条中规定，信访秩序需要信访工作机构、信访工作人员与信访人共同维护，但在该章的其他条文中并未体现这一要求，建议予以修改。经研究，法制委员会认为，信访秩序的维护，主要针对的是非正常信访行为妨碍信访秩序、影响他人信访权利的情形，对少数人有草案修改稿第三十一条所列禁止行为的，信访工作机构、信访工作人员以及其他信访人都可以劝阻、制止，以维护信访秩序。而对于信访工作机构、信访工作人员在信访活动中应当遵守的义务性规範，已在草案修改稿第三章中作了规定。为此，建议对此不作修改。
（三）有的委员提出，为了与《上海市精神卫生条例》相衔接，保护疑似精神病患者的权利，建议在草案修改稿第三十二条第二款中增加“疑似精神病患者”信访的规定。经研究，法制委员会认为，《上海市精神卫生条例》区分疑似精神病患者与精神病患者，主要目的是为了保证疑似精神病患者及早就诊，也有利于划清是否採取该条例所规定的某些特殊治疗措施的界限，而在信访活动中如果区分疑似精神病患者，可能产生对一些人限制其信访权利的情形。为此，建议对此不作修改。
（四）有的委员提出，大型企业集团公司处理信访事项，也应参照本条例执行，建议在草案修改稿第三十八条中予以补充。经研究，法制委员会认为，国有大型控股集团公司是依照授权对国有资产进行经营管理的，承担了一定的社会公共管理职能，属于本条例所称的“承担社会公共管理职能的企事业组织”，可以参照本条例执行。为此，建议对此不作修改。
法制委员会已按上述意见对草案修改稿作了修改，提出了草案表决稿，建议本次常委会会议审议通过，并建议自2003年10月1 日起施行。
草案表决稿和以上报告，请予审议。
审议结果报告
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十二届人大常委会第五次会议对市人大常委会主任会议提请审议的《上海市信访条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案）进行了审议。常委会组成人员认为，为了进一步推进社会主义民主法制建设，根据近些年来信访实践中出现的新情况、新问题，对本市1993年制定的《上海市信访条例》进行修订是必要的。同时，常委会组成人员对条例修订草案提出了一些修改意见。会后，市人大常委会办公厅根据主任会议的决定，在有关报纸和网站上全文公布了条例修订草案，广泛徵求各方面意见。到徵求意见的截止日，共收到市民来信来电以及电子邮件104 件。同时，法制工作委员会将条例修订草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体，并分别召开了由有关部门以及部分学者参加的座谈会，听取意见。7 月24日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见以及其他各方面提出的意见，对条例修订草案进行了审议。市委、市政府信访办公室以及市人大常委会信访办公室的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、关于信访的性质。有的委员和市民提出，信访工作的法定地位应加以肯定，建议条例修订草案在表述上依照《中华人民共和国宪法》的规定作修改。经研究，法制委员会认为，关于信访性质的表述，关係到国家机关与信访人双方权利义务的界定。为此，建议将条例修订草案第三条修改为：“信访是人民民众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民民众意见、建议和要求，接受人民民众监督的重要渠道。”（草案修改稿第三条）
二、关于信访人的权利。有的代表提出，条例修订草案第八条第一款第（五）项信访人的查询权作为其可以提出的信访事项，不尽妥当。经研究，法制委员会认为，查询权是一项单独的权利，应当作为提出权之外的他项权利加以规定。为此，建议将第一款第（五）项併入第二款，第二款相应修改为：“信访人在信访活动中，享有下列权利：（一）了解信访工作制度及信访事项的处理程式；（二）要求信访工作人员提供与其提出的信访事项有关的谘询；（三）对与信访事项有直接利害关係的信访工作人员提出迴避申请；（四）向办理机关查询与其有关的信访事项的办理结果并要求答覆。”（草案修改稿第八条第二款）
三、关于信访的一般要求。有的委员和市民提出，条例修订草案第十条第一款的规定，对信访人设定了信访“应当首先向依法有权作出处理决定的基层国家机关提出”的义务，不尽妥当。经研究，法制委员会认为，信访是公民的一项民主权利，应当给予充分的尊重和保护。为 此，建议将第一款予以删除。( 草案修改稿第十条)
四、关于信访工作人员的义务。有的部门和市民提出，为体现信访人与信访工作人员的权利义务对等，建议条例修订草案增加对信访工作人员的义务规範。经研究，法制委员会认为，信访工作人员是信访活动的主体之一，其行为规範与否，关係到信访工作的实效。为此，建议在条例修订草案第十七条中增加“尊重信访人的人格”和“不得接受信访人请客送礼”的内容。（草案修改稿第十七条第（一）项、第（三）项）
五、关于迴避制度。有的部门和市民提出，条例修订草案关于迴避制度的规定，程式上不尽完整，应当增加对信访工作机构负责人迴避的规定。为此，法制委员会建议增加有关迴避制度程式的原则规定，将条例修订草案第十八条第二款修改为：“信访工作人员的迴避，由信访工作机构负责人决定；信访工作机构负责人的迴避，由所在国家机关负责人决定。”（草案修改稿第十八条第二款）
六、关于报告制度。有的部门提出，条例修订草案第二十二条关于“报告制度”的规定，设立的意图不够明了。经研究，法制委员会认为，该条的主要内容已为条例修订草案第二十九条“紧急事项的处置”所涵盖。为此，建议将该条予以删除。
七、关于办理的时限要求。有的部门提出，关于信访事项在交办中需要重新办理的，应当有工作时间上的限制。经研究，法制委员会认为，为提高各级国家机关的工作实效，切实保护信访人的权益，对于重新办理，规定时限是必要的。为此，建议在条例修订草案第二十六条中增加“重新办理不得超过三十日，但法律、法规另有规定的除外”的内容。（草案修改稿第二十五条）
八、关于书面答覆的要求。有的部门和市民提出，如果信访人要求书面答覆的，信访工作机构应当给予书面答覆。经研究，法制委员会认为，在告知办理结果时，应当尊重信访人的意愿，这有利于维护信访人的合法权益，也有利于对国家机关工作的监督。为此，建议增加关于书面答覆要求的规定：“信访人要求书面答覆信访办理结果的，办理机关应当书面答覆信访人。书面答覆的内容应当包括对信访事项的事实认定情况、处理意见及相应的法律依据。”（草案修改稿第二十六条）
九、关于信访事项的複查。有的部门提出，条例修订草案第二十八条关于信访事项複查的规定，与国务院《信访条例》规定不符，建议修改时予以考虑。经研究，法制委员会认为，国务院《信访条例》的适用範围是行政机关，而本条例的适用範围是本市各级各类国家机关，因此，有必要将行政机关和其他国家机关的複查程式和内容分款表述。同时，考虑到其他国家机关之间複查制度的差别较大，有的在法律上有明确规定，有的则没有。为此，建议对行政机关複查的表述，按照国务院《信访条例》予以完善；对其他国家机关的複查，以原则表述为宜，并对第二十八条作相应修改，第一款修改为：“信访人对行政机关作出的信访事项处理不满意，可以向原办理机关或者其上一级主管机关提出複查要求。有关行政机关应当自收到信访複查要求之日起三十日内提出複查意见。经複查，认定信访事项处理正确的，应当向信访人作出说明，不再处理；认定信访事项处理不当的，应当重新处理。”第二款修改为：“信访人对其他国家机关作出的信访事项处理不满意，可以向原办理机关或者其上一级主管机关提出複查要求。受理複查的机关应当依照法律、法规规定的程式和时限办理。法律、法规未作规定的，按照前款的规定办理。”（草案修改稿第二十八条）
十、关于禁止行为的规定。有的委员提出，条例修订应当注重保护信访人的合法权益，但在强化信访人合法权益的同时，也应规範信访行为，以防止因信访人的出格行为，妨碍信访秩序、工作秩序、社会秩序。经研究，法制委员会认为，维护信访秩序应当是信访工作机构、信访工作人员与信访人的共同责任。在维护信访人合法权益的同时，对信访行为予以规範是必要的。为此，建议将该条修改为两款，以区分信访活动中的禁止行为和以信访为名的其他禁止行为。（草案修改稿第三十一条）
十一、关于精神病患者信访的处理。有的委员提出，条例修订草案第三十二条关于“精神病患者信访的处理”的内容，未反映对精神病患者信访权利的尊重和维护，建议在修改中予以完善。经研究，法制委员会认为，精神病患者作为特殊的信访人，其信访权利应当予以维护。为此，建议本条增加一款，作为第一款：“精神病患者的信访事项，由其监护人代为反映。”（草案修改稿第三十二条第一款）
十二、关于行政强制措施的施用。有的委员和部门以及市民提出，条例修订草案第三十六条关于公安部门协助信访工作机构维护信访秩序的规定，在表述上应与相关的法律相衔接。还有的委员提出，第二、三款分别规定对本地和外地信访人行政强制措施的施用，不够妥当。为此，法制委员会建议将第一、二款分别修改为：“信访人携带危险品、爆炸品和管制器械进入接待场所的，由公安部门或者信访工作机构依法予以收缴。”“信访人违反本条例规定，不听从信访工作人员的劝阻、解释，妨碍信访秩序或者工作秩序、社会秩序的，信访工作机构可以通知公安部门到场维持秩序；必要时，公安部门可以依法将其带离。”同时，将第三款删除。（草案修改稿第三十六条）
十三、关于本条例的参照适用範围。有的委员和部门提出，条例修订草案第三十八条第一款中关于“本市各政党”参照本条例执行的规定，将各政党作为地方性法规调整规範的对象，不尽妥当。还有的部门提出，信访秩序的维护，涉及警力的运用，因此，不能不加区分地将企事业组织列入条例调整範围。为此，法制委员会建议将条例修订草案第三十八条第一款修改为：“本市各人民团体和承担社会公共管理职能的企事业组织的信访工作，参照本条例执行。”（草案修改稿第三十八条第一款）
此外，对条例修订草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
法制委员会已按上述意见对条例修订草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上报告，请予审议。
市十二届人大常委会第五次会议对市人大常委会主任会议提请审议的《上海市信访条例（修订草案）》（以下简称条例修订草案）进行了审议。常委会组成人员认为，为了进一步推进社会主义民主法制建设，根据近些年来信访实践中出现的新情况、新问题，对本市1993年制定的《上海市信访条例》进行修订是必要的。同时，常委会组成人员对条例修订草案提出了一些修改意见。会后，市人大常委会办公厅根据主任会议的决定，在有关报纸和网站上全文公布了条例修订草案，广泛徵求各方面意见。到徵求意见的截止日，共收到市民来信来电以及电子邮件104 件。同时，法制工作委员会将条例修订草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体，并分别召开了由有关部门以及部分学者参加的座谈会，听取意见。7 月24日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见以及其他各方面提出的意见，对条例修订草案进行了审议。市委、市政府信访办公室以及市人大常委会信访办公室的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、关于信访的性质。有的委员和市民提出，信访工作的法定地位应加以肯定，建议条例修订草案在表述上依照《中华人民共和国宪法》的规定作修改。经研究，法制委员会认为，关于信访性质的表述，关係到国家机关与信访人双方权利义务的界定。为此，建议将条例修订草案第三条修改为：“信访是人民民众依法行使民主权利，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务和维护自身合法权益的重要形式；是国家机关发扬社会主义民主，听取人民民众意见、建议和要求，接受人民民众监督的重要渠道。”（草案修改稿第三条）
二、关于信访人的权利。有的代表提出，条例修订草案第八条第一款第（五）项信访人的查询权作为其可以提出的信访事项，不尽妥当。经研究，法制委员会认为，查询权是一项单独的权利，应当作为提出权之外的他项权利加以规定。为此，建议将第一款第（五）项併入第二款，第二款相应修改为：“信访人在信访活动中，享有下列权利：（一）了解信访工作制度及信访事项的处理程式；（二）要求信访工作人员提供与其提出的信访事项有关的谘询；（三）对与信访事项有直接利害关係的信访工作人员提出迴避申请；（四）向办理机关查询与其有关的信访事项的办理结果并要求答覆。”（草案修改稿第八条第二款）
三、关于信访的一般要求。有的委员和市民提出，条例修订草案第十条第一款的规定，对信访人设定了信访“应当首先向依法有权作出处理决定的基层国家机关提出”的义务，不尽妥当。经研究，法制委员会认为，信访是公民的一项民主权利，应当给予充分的尊重和保护。为 此，建议将第一款予以删除。( 草案修改稿第十条)
四、关于信访工作人员的义务。有的部门和市民提出，为体现信访人与信访工作人员的权利义务对等，建议条例修订草案增加对信访工作人员的义务规範。经研究，法制委员会认为，信访工作人员是信访活动的主体之一，其行为规範与否，关係到信访工作的实效。为此，建议在条例修订草案第十七条中增加“尊重信访人的人格”和“不得接受信访人请客送礼”的内容。（草案修改稿第十七条第（一）项、第（三）项）
五、关于迴避制度。有的部门和市民提出，条例修订草案关于迴避制度的规定，程式上不尽完整，应当增加对信访工作机构负责人迴避的规定。为此，法制委员会建议增加有关迴避制度程式的原则规定，将条例修订草案第十八条第二款修改为：“信访工作人员的迴避，由信访工作机构负责人决定；信访工作机构负责人的迴避，由所在国家机关负责人决定。”（草案修改稿第十八条第二款）
六、关于报告制度。有的部门提出，条例修订草案第二十二条关于“报告制度”的规定，设立的意图不够明了。经研究，法制委员会认为，该条的主要内容已为条例修订草案第二十九条“紧急事项的处置”所涵盖。为此，建议将该条予以删除。
七、关于办理的时限要求。有的部门提出，关于信访事项在交办中需要重新办理的，应当有工作时间上的限制。经研究，法制委员会认为，为提高各级国家机关的工作实效，切实保护信访人的权益，对于重新办理，规定时限是必要的。为此，建议在条例修订草案第二十六条中增加“重新办理不得超过三十日，但法律、法规另有规定的除外”的内容。（草案修改稿第二十五条）
八、关于书面答覆的要求。有的部门和市民提出，如果信访人要求书面答覆的，信访工作机构应当给予书面答覆。经研究，法制委员会认为，在告知办理结果时，应当尊重信访人的意愿，这有利于维护信访人的合法权益，也有利于对国家机关工作的监督。为此，建议增加关于书面答覆要求的规定：“信访人要求书面答覆信访办理结果的，办理机关应当书面答覆信访人。书面答覆的内容应当包括对信访事项的事实认定情况、处理意见及相应的法律依据。”（草案修改稿第二十六条）
九、关于信访事项的複查。有的部门提出，条例修订草案第二十八条关于信访事项複查的规定，与国务院《信访条例》规定不符，建议修改时予以考虑。经研究，法制委员会认为，国务院《信访条例》的适用範围是行政机关，而本条例的适用範围是本市各级各类国家机关，因此，有必要将行政机关和其他国家机关的複查程式和内容分款表述。同时，考虑到其他国家机关之间複查制度的差别较大，有的在法律上有明确规定，有的则没有。为此，建议对行政机关複查的表述，按照国务院《信访条例》予以完善；对其他国家机关的複查，以原则表述为宜，并对第二十八条作相应修改，第一款修改为：“信访人对行政机关作出的信访事项处理不满意，可以向原办理机关或者其上一级主管机关提出複查要求。有关行政机关应当自收到信访複查要求之日起三十日内提出複查意见。经複查，认定信访事项处理正确的，应当向信访人作出说明，不再处理；认定信访事项处理不当的，应当重新处理。”第二款修改为：“信访人对其他国家机关作出的信访事项处理不满意，可以向原办理机关或者其上一级主管机关提出複查要求。受理複查的机关应当依照法律、法规规定的程式和时限办理。法律、法规未作规定的，按照前款的规定办理。”（草案修改稿第二十八条）
十、关于禁止行为的规定。有的委员提出，条例修订应当注重保护信访人的合法权益，但在强化信访人合法权益的同时，也应规範信访行为，以防止因信访人的出格行为，妨碍信访秩序、工作秩序、社会秩序。经研究，法制委员会认为，维护信访秩序应当是信访工作机构、信访工作人员与信访人的共同责任。在维护信访人合法权益的同时，对信访行为予以规範是必要的。为此，建议将该条修改为两款，以区分信访活动中的禁止行为和以信访为名的其他禁止行为。（草案修改稿第三十一条）
十一、关于精神病患者信访的处理。有的委员提出，条例修订草案第三十二条关于“精神病患者信访的处理”的内容，未反映对精神病患者信访权利的尊重和维护，建议在修改中予以完善。经研究，法制委员会认为，精神病患者作为特殊的信访人，其信访权利应当予以维护。为此，建议本条增加一款，作为第一款：“精神病患者的信访事项，由其监护人代为反映。”（草案修改稿第三十二条第一款）
十二、关于行政强制措施的施用。有的委员和部门以及市民提出，条例修订草案第三十六条关于公安部门协助信访工作机构维护信访秩序的规定，在表述上应与相关的法律相衔接。还有的委员提出，第二、三款分别规定对本地和外地信访人行政强制措施的施用，不够妥当。为此，法制委员会建议将第一、二款分别修改为：“信访人携带危险品、爆炸品和管制器械进入接待场所的，由公安部门或者信访工作机构依法予以收缴。”“信访人违反本条例规定，不听从信访工作人员的劝阻、解释，妨碍信访秩序或者工作秩序、社会秩序的，信访工作机构可以通知公安部门到场维持秩序；必要时，公安部门可以依法将其带离。”同时，将第三款删除。（草案修改稿第三十六条）
十三、关于本条例的参照适用範围。有的委员和部门提出，条例修订草案第三十八条第一款中关于“本市各政党”参照本条例执行的规定，将各政党作为地方性法规调整规範的对象，不尽妥当。还有的部门提出，信访秩序的维护，涉及警力的运用，因此，不能不加区分地将企事业组织列入条例调整範围。为此，法制委员会建议将条例修订草案第三十八条第一款修改为：“本市各人民团体和承担社会公共管理职能的企事业组织的信访工作，参照本条例执行。”（草案修改稿第三十八条第一款）
此外，对条例修订草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
法制委员会已按上述意见对条例修订草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上报告，请予审议。
解读
新修订的《上海市信访条例》（以下简称《条例》）自4月1日起正式施行。
《条例》制订于1993年，2003年进行了第一次修订。十年来，《条例》在畅通信访渠道、维护信访秩序、保护信访人合法权益等方面发挥了积极作用。本市信访工作呈现出“四个下降、一个好转”的良好态势——信访总量大幅下降，自2007年起，本市信访总量连续5年呈逐渐下降趋势，2012年本市信访总量与最高峰时相比下降了52.6%；联名信大幅下降，2012年与最高峰时相比下降33.1%；民众集体访明显下降，2012年与2006年相比下降23.2%；民众到市上访下降，2012年与2006年相比下降20%。信访秩序持续好转，没有因信访工作不力而产生重大群体性事件，没有因信访问题处理不当而产生重大负面社会影响。
但随着法治社会建设和信访工作的不断推进，《条例》已不能完全适应新形势下信访工作的要求。近年来，上海市信访工作积极探索，形成了不少制度创新的有益成果，有必要将行之有效的经验以地方性法规的形式固定下来，形成长效机制。此次修订，亮点不少。
强化信访参政议政功能
信访工作的目的是什幺？新修订的《条例》明确了信访工作参政议政和权利救济两大核心功能，特别是增设了对“建议、意见”类信访处理的规定，通过强化信访工作参政议政功能，进一步保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。《条例》规定各级国家机关应当建立、健全人民建议徵集制度。其中，将人大及其常委会颁布的地方性法规，通过的决议、决定，以及政府及其工作部门作出的决定、制订的规範性档案也纳入了提出建议、意见的範围。这一规定使民众不仅能对国家机关的具体工作提出建议、意见，还可以对具有普遍约束力的立法行为、行政决策等抽象行政行为进行监督，有利于推动国家机关依法行政，促进政府科学决策，提升公共管理和公共服务水平，从源头预防矛盾的产生。
上海市信访办于2011年底正式成立人民建议徵集处，至今已累计办理各类人民建议意见1万余件。
改变“信访不信法”的信念
什幺样的诉求可以信访？《条例》在修订时以“法治信访”理念为导向，针对立法机关、行政机关、司法机关的不同特点，进一步釐清了三类机关信访工作的不同职责。此外，还进一步规定凡应当通过行政程式处理的事项，和应当通过诉讼、仲裁、行政複议等法定途径解决的事项，不纳入行政信访受理範围；对具体案件判决、裁定结果不服等申诉事项，不纳入法院、检察院信访受理範围。
这一规定体现了“行政程式优先、法定渠道为主、信访渠道补充”的定位，最大限度地避免了信访对法定受理途径和法定程式的冲击，改变“信访不信法”的不合理信念，推动法治社会建设。
确保“件件有着落、事事有回音”
信访人有哪些权益？《条例》在如何规範信访机构自身工作上也狠下功夫，制订了大量限制性条款。如对投诉请求类信访事项，规定行政机关处理、複查、覆核时应当出具书面意见，并对书面意见应当写明的要素作了列举，避免了行政机关在信访办理时的随意性，切实维护了信访人的合法权益。
为确保交办件“件件有着落、事事有回音”，对于信访机构转送、交办有误的信访事项，若不属于本机关法定职权範围的，应当及时将相关材料退迴转送、交办机构，不宜直接对信访人作出不予受理的决定，也无权转送至其自认为有权处理的其他行政机关。《条例》还新增了信访听证条款，规定国家机关可以对重大、複杂、疑难的信访事项举行听证，并且适用于所有信访程式。
倡导“第三方力量”参与信访
新修订的《条例》对社会力量参与信访工作予以明确，有助于进一步提升信访工作的公信度。为更好地落实基层在信访矛盾化解方面的作用，《条例》还新增了居委会、村委会等基层民众自治组织在信访工作中的协助义务。
需要特别说明的是，有不少人曾提议将“信访代理”这一做法写入条例。鑒于“代理”行为属民事法律关係，与部分区县“民众动嘴、干部跑腿”的信访代理做法不尽一致，同时地方性法规无许可权制信访人的委託代理权利，修订案最终採纳了“代信访人提出信访事项”的提法，既明确了社会团体、专业人士作为第三方可以通过信访代理方式参与信访工作，又力图避免因过分强调信访代理做法从而可能引发的负面效应。
把信访核查终结写入地方性法规
如何破解以往“小闹小解决，大闹大解决”的怪圈？上海自2008年3月起开始探索建立信访事项核查终结制度，作为全国首个建立核查终结制度的省市，5年来依法终结了一批无理诉求，促使部分诉求过高的信访人回归理性，推动问题解决。
《条例》首次把信访核查终结写入地方性法规。信访程式终结的，信访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。
相关报导
新修订的《上海市信访条例》于去年12月26日由上海市第十三届人大常委会38次会议表决通过，从今天开始正式施行。新的条例将十年来上海信访工作的一些行之有效的经验和创新做法进行了总结、吸收，固化为地方性法规。新条例与原条例有哪些不同之处？市民如何根据新条例合法合理地反映意见和诉求？记者请市信访办主任张示明对新条例作了解读。
加强建议徵集工作
第六条:各级国家机关应当建立、健全人民建议徵集制度，并可以通过信访渠道，徵集、梳理、分析信访人对社会公共事务提出的建议和意见。信访人提出的建议、意见，对国民经济和社会发展、改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关国家机关给予奖励。
解读:新条例明确了信访工作参政议政和权力救济两大核心功能，并针对两大功能设定了不同的处理程式，特别是增设了对“建议、意见”类信访处理的规定，通过强化信访工作参政议政功能，进一步保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导民众对党和政府的工作献计献策，鼓励和支持民众以各种方式参与国家事务管理。
上海市信访办于2011年底设立人民建议徵集处，专门收集民众对经济社会发展提出建议、意见，及时提供市委、市政府及有关部门决策参考，至今已累计办理各类人民意见1万余件，得到市委、市政府领导的高度重视和充分肯定，批示达160条。
不少市民提出的建议，既促进了有关方面工作，解决了信访问题，也推动了一些政策法规及时完善。如民众反映的计画生育奖励政策不落实、物业服务规定与城市用水规定冲突、中国小校周边文化娱乐场所管理制度缺失等问题，都得到相关职能部门的及时回应。又如，有市民来信提出的加大城市生活噪音执法力度、禁止高层建筑周边燃放烟花爆竹等建议，都得到了採纳，并推动了相关法规的修订。
新增信访听证条款
第二十八条:对重大、複杂、疑难的信访事项，国家机关可以依法举行听证。听证应当公开举行，通过听证程式查明事实，分清责任。
解读:条例的此次修订在如何规範信访机构自身工作上也狠下功夫，制订了大量限制性条款，进一步约束国家机关行使权力的行为，特别是行政机关的行为。如对投诉请求类信访事项，条例规定行政机关处理、複查、覆核时应当出具书面意见，并对书面意见应当载明的要素作了列举，避免了行政机关在信访办理时的随意性，以切实维护信访人的合法权益。
信访听证也是条例中新增的条款，规定听证可适用于信访程式。强调听证是查清事实、平息纷争的重要程式，体现了信访工作公开化、透明化的导向。近年来，上海在信访听证工作中已取得一定的实践经验，特别是在信访核查终结程式中已採用听证做法，取得了较好效果。条例对听证的规定无疑进一步保障了信访人的知情权，提高了信访工作的透明度和社会公众对信访工作的认识度。
社会参与信访工作
第九条:有关专业机构、社会团体和专业人员、社会志愿者等可以受国家机关邀请参与信访工作，为信访人和信访工作提供专业谘询和服务，代信访人提出信访事项。
解读:近年来，上海积极倡导和培育实践第三方力量参与信访工作。市信访办先后引入律师、社工、心理谘询师和人大代表、政协委员，以及基层自治组织和热心民众工作的老党员、老干部等社会力量参与信访接待、案件审核、信访听证、协调疏导等工作，推动化解、缓解了一大批信访矛盾，取得了明显的成效。
从1998年起，本市就探索律师参与信访接待工作。1999年，市信访办牵头组建了由127名律师组成的“律师志愿团”，参与市、区县两级信访接待。十多年来，律师参与接待信访民众万余人次，其中仅去年就接待了1116批1568人次。
另外，本市还以基层信访代理为抓手，积极引入自治组织参与，方便民众就近表达诉求。2010年，市信访办专门制定《关于本市推进信访代理工作的意见》。目前，全市176个街镇、1816个村(居)委会挂牌建立信访代理工作站，聘请信访代理员5106人，代理信访事项万余件，解决率超过80%。
新条例对社会力量参与信访工作予以明确，有助于通过社会力量的参与，进一步提升信访工作的公信度。
遏制无理重複信访
第四十二条:有下列情形之一的，信访受理程式终结:(一)经行政机关覆核完毕的；(二)经市人民政府所属工作部门或者区、县人民政府核查完毕，且核查结果经市人民政府信访工作机构审核同意的。
解读:缠访闹访、非正常上访等上访行为影响社会正常秩序，大量占用行政资源，为扭转这种现象，上海自2008年3月起在全国率先探索建立信访事项核查终结制度。5年来，上海通过依法开展听证、公示等程式，依法终结了一批无理诉求，促使部分诉求过高的信访人回归理性，推动问题解决。这一制度在平息纷争、维护信访人合法权益、遏制无理重複信访、监督行政机关依法行政、节约工作资源等方面发挥了重要作用，推动形成了“有序信访、理性维权”的导向。
这一条款写入地方性法规，意味着上海市在全国率先以地方性法规的形式对信访核查终结制度的法律效力予以确认。
同时，条例也严格规定，核查终结应当履行调查核实、听证评议、集体研究、结论告知等程式，并要求具体办法由上海市人民政府另行规定。