《内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会公告第 15 号》

1998年11月27日内蒙古自治区第九届人民代表大会常务委员会第六次会议通过《内蒙古自治区基本草牧场保护条例》，现予公布，自1999年1月10日起施行。

第一条　为了对基本草牧场实行重点保护，改善草原生态环境，促进畜牧业和经济社会的可持续发展，根据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国土地管理法》和其他有关法律、法规，结合自治区实际，制定本条例。

第二条　本条例所称基本草牧场，是指为改善草原生态环境，适应畜牧业可持续发展，满足一定时期人口和国民经济对畜产品的需求，而确定的重点保护的牧区、半农半牧区和农区草原。

第三条　基本农牧场的划定、保护、建设、利用和管理，适用本条例。

第四条　基本草牧场保护要以稳定面积、提高质量、实现资源总量动态平衡和改善生态环境为目标，贯彻全面规划、加强保护、严格管理、重点建设、合理利用的方针。

第五条　旗县级以上人民政府要加强对基本草牧场保护管理工作的领导，将其纳入国民经济和社会发展计画，由上一级人民政府监督实施。

第六条　旗县以上畜牧行政主管部门主管本行政区域内基本草牧场的保护管理工作。

旗县以上土地管理部门依照本条例和有关法律、法规的规定负责其职责範围内的基本草牧场用途管制的有关工作。

苏木乡镇人民政府负责本行政区域内基本草牧场的保护管理工作。

第七条　任何单位和个人都有保护基本草牧场的义务，有权对侵占、破坏基本草牧场的行为以及其他违反本条例的行为进行检举、控告，并受法律保护。

第八条　自治区土地管理部门和畜牧行政主管部门应当会同其他有关部门编制全区基本草牧场保护规划，报自治区人民政府批准。

旗县以上土地管理部门和畜牧行政主管部门会同其他有关部门根据上级人民政府的基本草牧场保护规划，编制本行政区域内的基本草牧场保护规划，经同级人民政府审定，报上一级人民政府批准。

苏木乡镇人民政府应当根据旗县级人民政府的基本草牧场保护规划，编制本行政区域内的基本草牧场保护规划，报旗县级人民政府批准。

经批准的基本草牧场保护规划需要变更、调整的，必须经原审批机关批准。

第九条　基本草牧场保护规划应当符合土地利用总体规划，以农业资源调查区划为依据，并与城市总体规划、村镇建设规划相衔接。

第十条　各级人民政府制定基本草牧场保护规划时，应当确定基本草牧场保护的数量指标和布局安排。

苏木乡镇人民政府确定的基本草牧场保护的数量指标，要分解下达到农村牧区集体经济组织或者嘎查村，落实到使用者。

第十一条　凡在畜牧业规划用地範围内的人工半人工草场、围封草场、天然打草场、饲草料基地、牧草种子生产基地、畜牧业科研教学与试验示範基地和作为常年放牧地使用的天然草原，应当划为基本草牧场。

依法退耕、还牧、还草的土地，符合前款规定的，应当逐步划为基本草牧场，不得重新种植农作物。

第十二条　基本草牧场应当根据不同地区的资源条件和基础建设情况划分为以下二个等级：

(一)人工半人工草场、围封草场、天然打草场、饲草料基地、牧草种子生产基地、畜牧业科研教学与试验示範基地以及生产条件好、优质高产和对保护生态环境有重要作用的天然草原，划为一级基本草牧场；

(二)其他作为常年放牧地使用的天然草原划为二级基本草牧场。

第十三条　基本草牧场的划区定界工作，以苏木乡镇为单位进行，由旗县级人民政府土地管理部门会同畜牧行政主管部门组织实施。

已划区定界保护的基本草牧场，由旗县级人民政府设立保护标誌，予以公告，并建立档案。任何单位和个人不得破坏和擅自改变基本草牧场的保护标誌。

基本草牧场的划区定界必须经盟行政公署或者设区的市人民政府验收合格。

第十四条　基本草牧场一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。国家重点建设和公益事业建设确需征占用基本草牧场的，必须向旗县以上土地管理部门提出申请，经同级畜牧行政主管部门签署意见后，由旗县级以上人民政府按照法定审批许可权逐级上报自治区人民政府或者国务院审批。

第十五条　非牧业建设经批准征占用基本草牧场的，除依照有关法律、法规的规定向原所有者和使用者支付补偿费外，还必须按照以下标準缴纳基本草牧场建设补偿费：

(一)占用一级基本草牧场应与缴纳的建设补偿费为其被占用前5年平均年饲养牲畜价值和年产经济植物价值之和的15至20倍；

(二)占用二级基本草牧场应当缴纳的建设补偿费为其被占用前5年平均年饲养牲畜价值和年产经济植物价值之和的10至15倍。

征占用基本草牧场进行电力、交通、通讯、水利等基础设施和公益事业建设，经自治区人民政府批准，可以减免基本草牧场建设补偿费。

第十六条　基本草牧场建设补偿费由旗县以上畜牧行政主管部门收取，并上缴同级财政，列收列支，必须专项用于被占用地区或者单位基本草牧场的保护和建设。

基本草牧场建设补偿费的使用，由旗县以上畜牧行政主管部门作出计画，经同级财政部门核准后执行。

第十七条　严禁任何单位和个人开垦基本草牧场进行种植业生产。草原使用者开垦少量基本草牧场种植饲料的，由旗县级人民政府畜牧行政主管部门作出规划，经同级土地管理部门签署意见后，由旗县级人民政府逐级上报自治区人民政府审批。经批准的规划，由旗县级人民政府畜牧行政主管部门组织实施。

第十八条　土地管理部门和畜牧行政主管部门在办理征占用或者开垦基本草牧场审批手续时，应当听取相关当事人的意见。

第十九条　任何单位和个人不得破坏基本草牧场上的生产、生活设施；未经依法批准，不得擅自在基本农牧场上从事割灌木、挖药材、搂髮菜、勘探、施工、开矿、採石、取沙等对植被有破坏作用的活动。

机动车辆在草原上行驶，应当注意保护基本草牧场，不得随意碾压；有固定公路线的，不得离开固定的公路线行驶。

第二十条　基本草牧场使用者应当依照法律、法规和承包契约的规定，履行保护、管理、建设和合理利用基本草牧场的义务，坚持以草定畜、增草增畜的原则，建立合理的轮牧和轮刈制度，防止基本草牧场超载过牧和退化、沙化、盐渍化。

旗县以上畜牧行政主管部门对超载过牧，出现退化、沙化的基本草牧场，应当责成其使用者採取改良牲畜品种、提高牲畜质量、加快牲畜出栏和轮牧、封育、种植多年生牧草、建设草库伦等措施，恢复植被，实现草畜平衡。

第二十一条　各级人民政府应当将基本草牧场建设列为国土整治和草原建设的重点，逐年增加对基本草牧场建设的投入，制定优惠政策和措施，建立多渠道增加基本草牧场建设投入机制，有计画地组织有关部门、单位和农牧民进行基本草牧场建设。

鼓励和支持基本草牧场使用者通过兴修水利、植树造林和种植多年生牧草等各种途径和方式，进行基本草牧场建设。

第二十二条　旗县以上畜牧行政主管部门要加强牧草种子繁育、推广体系和供销网路建设，做好优良牧草种子的培育、引进、推广和生产、供应的组织工作，促进基本草牧场的改良和建设。

基本草牧场建设补偿费应当安排一定比例，用于扶持基本草牧场使用者使用优良牧草种子改良和建设基本草牧场。

第二十三条　旗县级人民政府应当根据当地实际制定基本草牧场生产力分等定级办法，由畜牧行政主管部门会同土地管理部门负责实施，并建立档案。

第二十四条　农村牧区集体经济组织或者嘎查村民委员会要定期或者在基本草牧场承包经营权变更时，对基本草牧场生产力等级进行评定。

第二十五条　旗县以上草原资源监测机构要对基本草牧场实施动态监测，每年向本级人民政府提出基本草牧场生产力动态监测报告以及保持和提高生产力的相应措施，并负责对使用者保护、管理、建设和合理利用基本草牧场进行指导。

第二十六条　旗县以上畜牧行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本草牧场环境和污染状况进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。

第二十七条　非牧业建设征占用基本草牧场的，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。在建设项目环境影响报告书中， 应当有基本草牧场保护方案；环境保护行政主管部门审批报告书时，应当徵得同级畜牧行政主管部门的同意。

第二十八条　因事故或者其他突然事件，造成或者可能造成基本草牧场环境污染事故的，当事人必须立即採取措施处理，并向当地畜牧行政主管部门和环境保护行政主管部门报告，接受调查处理。

第二十九条　旗县级以上人民政府要将基本草牧场保护工作纳入年度目标责任考核并与下一级人民政府签定基本草牧场保护责任书。苏木乡镇人民政府应当与农村牧区集体经济组织或者嘎查村民委员会签定基本草牧场保护责任书。基本草牧场保护责任书应当包括下列内容：

(一)基本草牧场的範围、面积、地块；

(二)基本草牧场的等级和适宜载畜量；

(三)保护措施；

(四)当事人的权利和义务；

(五)奖励与处罚。

第三十条　农村牧区集体经济组织或者嘎查村民委员会与承包经营者签订草原承包契约时，应当载明承包经营者保护、建设、管理和合理利用基本草牧场的义务及不履行义务应当承担的责任。

第三十一条　旗县级以上人民政府应当建立保护基本草牧场监督检查制度，定期组织畜牧行政主管部门、土地管理部门以及其他有关部门对基本草牧场保护情况进行检查，并将检查结果报告上一级人民政府。被检查的单位和个人应当配合和协助检查，如实提供有关情况和资料，不得拒绝。

第三十二条　违反本条例有下列行为之一的，依照土地管理法律、法规的有关规定，给予行政处罚或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

(一)未经批准或者採取欺骗手段骗取批准，非法占用基本草牧场的；

(二)无权批准征占用基本草牧场的单位或者个人非法批准征占用的；

(三)超越批准许可权、违反批准程式或者不按土地利用总体规划确定的用途非法批准征占用基本草牧场的；

(四)买卖或者以其他形式非法转让基本草牧场的。

属于前款第(二)项、第(三)项非法批准征占用基本草牧场的，其批准档案无效，非法批准占用的基本草牧场要收回；因非法批准占用基本草牧场，给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任；有关当事人拒不归还的，以非法占用基本草牧场论处。

第三十三条　违反本条例规定，破坏或者擅自改变基本草牧场保护区标誌的，由旗县以上畜牧行政主管部门责令恢复原状，并处以300元至500元的罚款。

第三十四条　违反本条例规定，有下列行为之一的，由旗县以上畜牧行政主管部门责令停止违法行为，恢复植被，赔偿损失，并可以处以被开垦和破坏基本草牧场每亩500元至2000元的罚款。

(一)非法开垦基本草牧场的；

(二)非法在基本草牧场上砍、挖、搂固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破坏的。

对非法批准开垦基本草牧场的责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十五条　违反本条例规定，破坏基本草牧场上的生产、生活设施的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚。

第三十六条　非法占用基本草牧场建设补偿费的，由旗县以上财政部门责令退还，对具有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。

第三十七条　当事人对行政处罚不服的，可以依法申请複议或者提起诉讼。逾期不申请複议，不提起诉讼，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

第三十八条　基本草牧场的承包经营者，未依照承包契约的规定履行保护、管理、建设和合理利用基本草牧场义务，造成草场严重退化、沙化、盐渍化和生产条件恶化的，其所属的集体经济组织或者嘎查村民委员会可以按照契约规定收回基本草牧场承包经营权。

第三十九条　从事基本草牧场保护监督管理的国家机关工作人员，玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十条　基本草牧场建设补偿费的具体徵收、管理和使用办法，由自治区人民政府另行制定。

第四十一条　本条例自1999年1月10日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受自治区人大常委会主任会议委託，现对《内蒙古自治区基本草牧场保护条例（草案）》（以下简称条例草案）作如下说明。
一、制定条例的必要性
草原是国家的宝贵自然资源和重要生态屏障，是发展畜牧业最基本的物质基础。我区是全国五大牧区之一，草原面积位居国内各省区市之首，在世界上也久负盛名。保护、管理、建设和合理开发利用我区的草原资源，对于保持和改善生态环境，促进畜牧业和经济社会的可持续发展，实现农牧民民众致富达小康的目标，巩固我区民族团结、政治稳定和社会安定的良好局面，具有十分重要的意义。国家草原法和自治区草原管理条例颁布实施十多年来，我区依法逐步强化了对草原的保护、管理、建设和合理开发利用，促进了畜牧业和经济社会持续、快速、健康的发展。但是与此同时，由于受草原法律、法规尚不健全完善和执法力度不够的影响，我区草原执法和管理中也存在一些突出的矛盾和问题。在眼前利益和局部利益的驱动下，一些地方违法开垦、破坏草原的现象比较严重，加剧了草原的退化、沙化和生态环境的恶化。据自治区畜牧部门提供的有关资料表明，自六十年代以来，我区草原总面积、可利用面积和亩均可利用牧草产量呈逐步下降的趋势，已由六十年代的13．2亿亩、10．2亿亩、109．4公斤分别降到了七十年代的13亿亩、10亿亩、63．4公斤和八十年代的11．8亿亩、9．5亿亩、43．1公斤。目前这种状况仍有继续发展的趋势。草原面积和生产力的不断下降，使草畜矛盾日趋突出，造成了全区草原总体呈超载过牧的不利局面，加大了对草原生态的压力，直接威胁到畜牧业的可持续发展。而现行的草原法律、法规，由于规定较原则，可操作性不强，缺乏具体、有效的执法和监管手段，在一些方面已难以适应当前强化草原保护和管理的迫切需要。因此，为了从我区实际出发，有重点地进一步加强对草原的保护，稳定草原面积，提高草原质量，适应畜牧业可持续发展的需要，根据《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规，并参照国家对基本农田依法实行特殊保护的做法，制定本条例，依法对基本草牧场实行重点保护，十分必要，也非常迫切。
二、条例草案的起草过程
1997年5月自治区人大常委会在全区草原法执法检查基础上，针对执法中存在的问题，依法作出了关于进一步加强贯彻执行草原法的决议。决议明确要求，各级政府要像保护耕地一样保护草原，并提出要抓紧制定基本草牧场保护方面的法规。根据决议的要求，常委会将制定条例列入今年的立法计画，农牧业委员会进行了起草条例的前期调研论证工作。
为了保证条例起草工作的顺利完成，根据常委会分管领导的意见，经与有关部门协商，今年年初成立了由自治区人大常委会分管副主任和自治区人民政府分管副主席任正副组长，自治区人大常委会农牧业委员会和自治区政府法制、计画、财政、畜牧、建设、土地、环保等有关部门负责人参加的条例起草领导小组，并正式开始了条例的起草工作。根据起草工作的安排，五月初，自治区畜牧厅、土地管理局分别草拟出了条例的两个试拟稿，条例起草领导小组办公室对两稿进行了认真讨论。随后，常委会分管领导和农牧业委员会的领导及有关人员，先后分别深入到锡盟、赤峰、乌盟、巴盟的一些旗县进行了调研，对条例需要规範的重点内容进行了论证。在此基础上，农牧业委员会综合两个试拟稿的内容，经过三次认真的修改，拟出了条例徵求意见稿，并发有关盟市、旗县、部门、科研教学单位和常委会侧重分工委员，广泛徵求意见。先后收到各盟市重点旗县和有关部门、单位的修改意见40多份。农牧业委员会根据徵求的意见，对条例徵求意见稿进行了逐条、逐款的研究修改，形成了条例第二次徵求意见稿。条例起草领导小组经过认真讨论研究，原则通过了条例第二次徵求意见稿，并建议再作必要的修改。根据这一意见，农牧业委员会对该稿又作了必要的修改后，形成了现在的条例草案。经1998年9月8日自治区人大常委会第21次主任会议审议同意，决定提请本次常委会审议。
三、需要说明的几个主要问题
（一）关于基本草牧场的概念和範围的界定及分级问题
　　　界定基本草牧场的概念和範围，是制定条例必须首先解决的问题，直接关係到本条例立法前提是否科学，立法目的能否得到实现。鑒于划定和重点保护基本草牧场，其基本目的是为了稳定草原面积，明确重点保护的範围，以适应畜牧业和经济社会可持续发展的需要。因此条例草案第二条明确规定“本条例所称基本草牧场，是指为适应畜牧业可持续发展的需要，满足一定时期人口和国民经济对畜产品和生态环境条件的需求而确定的实施重点保护的草场”。根据这一概念，从我区草原退化、沙化严重，可利用面积逐步减少，草原总体呈超载过牧的实际情况出发，条例草案第十一条中明确规定“凡在畜牧业规划用地範围内有放牧条件的可利用草场，原则上均应当划入基本草牧场”。条例起草过程中，对这一範围的界定，少数地区和部门提出了不同意见，认为界定範围过大，不便操作。但大多数地区和部门的意见，并经我们反覆论证认为，这一範围的界定，符合本条例的立法宗旨，符合我区草原保护面临的实际，有利于强化草原的保护和管理。按照这一界定範围，全区草原总面积的80%左右将划入基本草牧场，其比例基本与国家规定的划定基本农田应占耕地总面积的比例相当。所以，我们认为是适当的、可行的。在界定範围的基础上，条例草案还从我区草原资源的实际状况出发，规定将基本草牧场划分为两个等级。
（二）关于部门职能划分问题
　　　根据草原法和土地管理法的有关规定，在制定基本草牧场条例的过程中，必然会涉及畜牧和土地管理部门的职能划分问题。根据同一级次上的法律，一般法的规定应当服从特殊法的规定的原则，条例草案在第六条中明确规定“旗县以上畜牧行政主管部门主管本行政区域内基本草牧场的保护和管理工作”，确定了畜牧行政主管部门是保护和管理基本草牧场的主管部门。同时，因基本草牧场的保护和管理还涉及用途管制等一些一般土地管理的问题，为此，根据新颁布的《中华人民共和国土地管理法》关于“国家实行土地用途管制制度”的有关规定，条例草案第六条规定“旗县以上土地管理部门依照本条例和有关法律、法规的规定负责其职责範围内的基本草牧场用途管制的有关工作”，明确界定了土地管理部门的职责範围。在总则原则规定的基础上，条例草案分则按照符合法律、法规规定，有利于强化基本草牧场的保护和管理的原则，在有关条款中分别对两个部门职能作出了明确具体规定。
（三）关于基本草牧场的占用审批问题
　　　基本草牧场作为草原和土地的一部分，其占用审批程式和许可权，有关的土地、草原管理法律、法规，已作了一般性规定。鑒于目前违法审批占用草原的问题较为突出，条例草案在坚持上述一般规定的基础上，又对占用基本草牧场的审批程式作了进一步严格限定。第十六条中明确规定“国家批准的重点建设项目确需占用基本草牧场的，依照土地管理法律、法规办理审批手续”。这就明确了根据国家实行土地用途管制制度的规定，如改变草牧场用途，其审批程式和手续，由土地管理部门按有关规定办理。同时，考虑到畜牧行政主管部门的职责，土地管理部门在办理审批手续的过程中，必须经同级畜牧行政主管部门签署意见，否则，审批档案无效。这样分清主次职责，便于实际操作。其他非牧业建设占用基本草牧场的，除执行上述规定外，还必须事先与基本草牧场的所有者、使用者和承包经营者协商一致达成占用协定。作这些规定，有利于强化基本草牧场的审批管理，有利于保护农牧民民众的合法权益。
（四）关于缴纳占用基本草牧场建设补偿费的问题
　　　为了建立占用基本草牧场的补偿机制，参照国家对占用基本农田规定缴纳造地费的做法，条例草案第十七条明确规定，非牧业建设占用基本草牧场的，除依法向原所有者、使用者支付补偿费外，还必须缴纳占用基本草牧场建设补偿费，并明确规定了占用一、二级基本草牧场的具体缴费标準。这一缴费标準的确定，在计算基数上与《内蒙古自治区草原管理实施细则》规定的计算徵用草原补偿费的基数保持了衔接，而在计算倍数的确定上则主要参照了占用基本农田缴纳造地费的倍数规定，考虑到草原生态效益因素，计算倍数作了略高的规定。按照条例草案规定的标準测算，缴纳占用基本草牧场建设补偿费，每亩基本草牧场的缴费额大体与支付给所有者和使用者的草原补偿费、安置补助费之和相当；而与占用基本农田缴纳的造地费相比较，由于计算基数相距甚远，所以，儘管对基本草牧场缴费计算倍数作了略高的规定，但占用一亩基本草牧场缴纳的建设补偿费大体仅相当于占用一亩基本农田缴纳的造地费的十几分之一。从徵求的各方面意见看，大多数地方和部门认为这一标準的确定是适中的，基本反映了基本草牧场所具有的经济和生态价值，既能对占用基本草牧场给予必要的补偿，又不会给经济建设的顺利进行造成过多的负担。同时，条例草案还参照国家基本农田保护条例的有关规定，对闲置基本草牧场的单位和个人，作了应当缴纳闲置费的规定。
（五）关于基本草牧场的开垦问题
　　　基本草牧场是为适应畜牧业可持续发展需要而确定的实行重点保护的草场。对其的开垦，必须作更严格的限制，不能开口。因此，条例草案第二十条中明确规定“严禁任何单位和个人开垦基本草牧场进行种植业生产”。在开垦问题的规定上，与国家草原法关于禁止开垦草原的规定保持了严格的一致。对基本草牧场使用者进行少量开垦种植饲料的问题，自治区草原管理实施细则已作了明确具体的规定。因此，条例草案规定从其规定执行即可。
以上说明，连同条例草案，请一併予以审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
自治区九届人大常委会第五次会议审议了主任会议提请审议的《内蒙古自治区基本草牧场保护条例（草案）》（以下简称条例草案）。审议中，常委会组成人员普遍认为，草原是国家宝贵的自然资源和重要的生态屏障，是自治区发展畜牧业重要的物质基础。针对目前我区一些地方违法开垦、破坏草原现象比较严重，草原退化、沙化和生态恶化的压力日趋加重的突出问题，为了依法有重点地加强对草原资源的保护，在稳定面积、提高质量基础上，实现草原资源总量的动态平衡，促进畜牧业的可持续发展，自治区制定这一条例十分必要和迫切。条例草案以国家有关的草原、土地法律、法规为依据，体现了自治区的实际，总体结构较为合理，内容也较为规範，是基本可行的。建议进一步修改、完善后，儘快通过出台。同时，就进一步充实、完善条例草案，强化对基本草牧场的保护力度，提出了一些很好的修改意见。会后，通过自治区有关部门徵求国家国土资源部的意见，该部来函认为：“借鉴基本农田保护制度，结合内蒙古自治区的实际情况，制定基本草牧场保护条例，对基本草牧场内的草场实行特殊保护是十分必要的”。对条例草案本身未提具体修改意见。农牧业委员会根据上述意见和情况，对条例草案进行了认真修改，经主任会议进一步研究、修改、完善，形成了现在提请审议的条例草案修改稿。主任会议认为，该稿已基本成熟，建议提请本次常委会审议通过。我受主任会议委託，现就条例草案修改的主要内容，作如下说明。
一、几个重要问题的说明
（一）关于基本草牧场的概念界定问题。有些组成人员在审议中认为，条例草案第二条界定的基本草牧场概念不够明确，建议用产草量等质量标準加以明确界定，便于掌握。条例草案的基本草牧场概念主要是参照国家有关法律、法规的基本农田概念界定的。鑒于基本草牧场是在法律规定基础上，通过行政手段划定的实行重点保护的草原，概念的内涵和外延是人为确定的，其基本含义就是保证畜牧业可持续发展最基本需要的草原资源，同时，也为满足保护草原生态环境的要求。这里，既要考虑质的因素，即儘可能把条件好的草原划入基本草牧场，同时，更要考虑量的因素，保证一定量的草原面积的稳定并逐步提高其质量，实现草原资源总量的动态平衡。由于我区各地草原资源类型不同，质量差异很大，不宜也难以用统一的产量和质量标準界定基本草牧场概念，故仍基本维持了原概念不动，而相应地在第十一条中对基本草牧场的划定範围和数量指标，作了进一步明确规定。
（二）关于本条例规範的主要内容问题。审议中，有些组成人员认为，应在条例草案中进一步充实建设、利用等内容。这一意见是有道理的，所以在修改时作了必要的充实。但鑒于本条例是基本草牧场保护法规，不宜把与基本草牧场有关的草原一般保护、管理、建设、利用的各方面内容都包含进去，只是把保护这个重点突出出来，成为单项内容的法规，便于条例内容的规範。因此，在起草和修改条例草案中，主要是规範了基本草牧场的保护及在保护方面有特殊要求的管理、建设和利用内容，属于草原一般保护、管理、建设、利用的问题，国家和自治区有关的草原管理法律、法规均作了具体规定，按其规定执行即可，本条例不宜作过多的重複规定。
（三）关于确定基本草牧场保护管理主管部门及相关部门职责划分问题。在条例草案的起草、修改中，自治区土地管理部门对确定畜牧行政主管部门为基本草牧场保护管理的主管部门及在部门职责划分上有不同意见。为此，在修改时，农牧业委员会就这一问题向主任会议作了专题请示，并提出了具体处理意见。主任会议研究认为，从依法和有利于加强基本草牧场保护管理的原则出发，条例确定畜牧行政主管部门为基本草牧场保护管理的主管部门是适当的。第一，新修改的土地管理法第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作”“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设定及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”。这里所确定的“统一负责”、“管理和监督”主要是就土地用途管制而言，具体到草原管理，已有草原法的规定，两法相互是衔接的，没有矛盾。因此，根据国家草原法和自治区草原管理条例，并充分考虑自治区的历史、现实等实际情况，确定畜牧行政主管部门为基本草牧场保护管理的主管部门，是符合土地管理法的。第二，草原法第三条规定“本法适用于我国境内的一切草原，包括草山、草地”。第三条规定“国务院农牧业部门主管全国的草原管理工作，县级以上地方人民政府农牧业部门主管本行政区域内的草原管理工作”。明确了草原这一特殊类型的土地的主管部门为农牧业部门。第三，与上述两法规定相适应，自治区草原管理条例第三十一条第一款规定“各级人民政府畜牧主管部门为草原管理机关，负责本行政区域内的草原管理工作”。自治区人民政府最近出台的草原管理实施细则第四条也规定“旗县以上畜牧行政主管部门主管本行政区域内的草原管理工作”。因此，规定畜牧行政主管部门为基本草牧场的保护管理部门，与自治区现行的有关法规保持了一致。第四，国务院机构改革对国土资源部的职能配置规定：“国土资源部是主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用的国务院组成部门”。土地管理法规範的土地管理主要是“实行用途管制”，而均未具体指明草原的保护管理。对农业部的职能配置第（五）项中明确规定：负责“指导农用地、渔业水域、草原、宜农滩涂、宜农湿地、农村可再生资源的开发利用以及农业生物资源的保护和管理”。据此，由畜牧行政主管部门负责基本草牧场的保护和管理，也符合国家农业行政主管部门职能配置。第五，根据目前我国的法制实践和国内外通行的法理，在处理和协调同一级次法律、法规的关係时，要贯彻特殊法规定优于一般法规定的原则。即在具体规範的执行上，特殊法有规定的，依照特殊法执行；特殊法和一般法均有规定的，优先执行特殊法。根据这一原则，基本草牧场作为土地的特殊类型，在确定其保护管理的主管部门时，应优先适用草原法的规定。因此，条例草案确定畜牧行政主管部门为基本草牧场保护管理的主管部门，是合法和适当的，与国家和自治区有关法律、法规并无矛盾和不一致的问题。第六，从保护管理基本草牧场的历史及现实情况讲，畜牧行政主管部门作为草原畜牧业的主管部门，建国以来历来行使着管理草原的职能，对草原的保护、管理、建设和合理利用，已经形成了比较健全完整的管理队伍和制度，并积累了比较丰富的实践经验。对此，截止目前国家和自治区通过的有关法律、法规、规章均予以确认。因此，条例草案明确畜牧行政主管部门为基本草牧场保护管理的主管部门并强化其职能是符合实际的，有利于加强基本草牧场的保护管理。主任会议还认为，因基本草牧场保护管理还涉及一些土地一般管理的问题，为协调土地一般管理和草原特殊管理的关係，依据土地管理法“实行土地用途管制”的规定，条例草案对土地管理部门在基本草牧场保护管理工作中的职能，也应作出明确规定。这些职能主要涉及与一般土地用途管制有关的基本草牧场的规划、划定、用途变更、徵用审批及相应的监督管理工作。其中，用途管制及征占用审批手续的办理，主要是土地管理部门行使的职能，有关部门配合；规划、划定、分等定级及相关的监督管理职能，由土地管理部门会同畜牧行政主管部门共同行使。这样规定划清了畜牧、土地两个部门的职责，既符合土地、草原管理法律、法规的精神，也符合基本草牧场保护管理的实际需要。根据主任会议的上述精神，对条例草案第六条作了修改，分别对畜牧、土地部门在基本草牧场保护中的主要职责，逐项作了具体规定。
二、关于具体内容的修改
（一）根据组成人员的意见，为使立法宗旨更完整、全面，条例草案第一条中增加了“改善草原生态环境”的内容。
（二）根据组成人员的意见，为了保持本条例与草原法律、法规在概念上的衔接，第二条最后的“草场”概念改为“草原”，以后有关各条也作了相应修改。
（三）根据组成人员的意见，在第三条第一句“基本草牧场的划定、保护和管理”后增加了“建设、利用”的内容。为明确本条例与草原、土地法律、法规是特殊法和一般法的关係，本条后增加了“本条例未作规定的，适用国家和自治区有关的草原、土地法律、法规”的内容。
（四）根据组成人员的意见，删去了第七条第二款有关表彰、奖励的内容。
（五）有的组成人员在审议中认为，条例草案第十一条规定可利用草场均应划为基本草牧场，範围过大，不便操作。而且“基本草牧场”是个动态概念，应该作具体表述。根据这一意见，这一条中不再使用“可利用草场”的概念，其第一款修改为“凡在畜牧业规划用地範围内的人工半人工草场、围封草场、天然打草场、饲草料基地、牧草种子生产基地、畜牧业科研教学与试验示範基地和作为常年放牧地使用的天然草原，应当划为基本草牧场”。适当缩减了规定划定的基本草牧场範围，将划定範围限定于作为常年放牧地使用的天然草原。同时，为了明确数量界限，便于操作，本条增加了第三款，明确规定“全区划定的基本草牧场面积不得低于草原总面积的70%”。从我区草原资源目前的总体状况看，这一比例的确定是维持我区畜牧业可持续发展最基本的要求。同时，我区各地正在进行的基本草牧场划定工作，掌握的比例大体与这一比例相当。与前面的修改相适应，第十二条第二款中的“有放牧条件的可利用草场”修改为“作为常年放牧地使用的天然草原”。
（六）组成人员在审议中认为，条例草案第十四条、第十五条规定的必要性不大，根据这一意见，将这两条删去。
（七）组成人员在审议中认为，条例草案第十六条第一款规定的不够全面，且易引起部门矛盾，根据这一意见，将这一款修改为“基本草牧场一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。国家重点建设和公益事业建设确需征占用基本草牧场的，土地管理部门依照土地管理法律、法规办理审批手续时，必须经同级畜牧行政主管部门签署意见”。为了规範概念，删去了与“使用者”概念重複的“承包经营者”。本条修改为第十四条，以后各条序号依次向前顺移。
（八）组成人员在审议中认为，基本草牧场应当与基本农田一样，同等保护，但也有其特殊性。条例草案第十八条对其闲置进行规範约束意义不大，闲置不等于破坏。根据这一意见，将第十八条有关闲置基本草牧场的内容删去，其后与其有关各条作了相应修改。本条删去后，第十九条顺移为第十六条，以后各条序号依次向前顺移。
（九）组成人员在审议中认为，条例草案第二十二条的“从事对植被有破坏作用的活动”的表述不够明确，根据这一意见，将其修改为“从事割灌木、挖药材、搂髮菜、斟探、施工、开矿、採石、取沙等对植被有破坏作用的活动”。同时，根据组成人员的意见，本条新增加了第二款，即“机动车辆在草原上行驶，应当注意保护基本草牧场，不得随意碾压；有固定公路线的，不得离开固定的公路线行驶”。本条修改后顺移为第十九条。
（十）根据组成人员的意见，在条例草案第二十三条增加了第二款，即：“旗县以上畜牧行政主管部门对超载过牧，出现退化、沙化的基本草牧场，应当责成其使用者採取轮牧、封育、人工种多年生牧草、建设草库伦等措施，恢复植被”。强化了对造成基本草牧场超载过牧和退化、沙化、盐渍化行为的约束。本条第一款“利用基本草牧场从事畜牧业生产的单位和个人”修改为“基本草牧场使用者”。本条修改后顺移为第二十条。
（十一）根据组成人员的审议意见，对条例草案第二十四条的基本草牧场建设内容进行了充实，并分为两条，分别作为现在的第二十一条和第二十二条。原第二十五条顺移为第二十三条，以后各条序号依次向前顺移。
（十二）根据组成人员的意见，为了强化对违法占用、审批基本草牧场行为的处罚力度，并与新修改的土地管理法保持衔接，在条例草案第三十四条第一款中增加了“构成犯罪的，依法追究刑事责任”的内容。在本条第（三）项的“许可权”后增加了“违反批准程式或者不按土地利用总体规划确定的用途”的内容。同时，本条新增加了第二款，内容为“属于前款第（二）项、第（三）项非法批准征占用基本草牧场的，其批准档案无效，非法批准征占用的基本草牧场要收回；因非法批准征占用基本草牧场，给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任；有关当事人拒不归还的，以非法占用论处”。本条修改后顺移为第三十二条，其后的第三十五条顺移为第三十三条。
（十三）根据组成人员的意见，为了明确违法审批开垦基本草牧场行为的法律责任，强化对其制裁力度，在条例草案第三十六条中新增加了第二款，即：“对非法批准开垦基本草牧场的责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。本条修改后顺移为第三十四条。
（十四）根据组成人员的意见，为保持与国家有关法律、法规的衔接，将条例草案第三十七条中“由旗县以上畜牧行政主管部门责令赔偿损失，并处损失额1至3倍的罚款”的内容修改为“依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚。”
此外，对条例草案的概念和文字表述也作了进一步的修改、规範。
以上说明，连同条例草案修改稿，请一併予以审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
本次常委会会议审议了《内蒙古自治区基本草牧场保护条例（草案修改稿）》（以下简称条例草案修改稿）。常委会组成人员在审议中普遍认为，经过修改，条例草案修改稿已基本成熟，建议根据审议意见再作必要修改后，本次会议予以通过。根据组成人员的意见，农牧业委员会又作了认真修改，形成了条例草案第二次修改稿，经主任会议研究，决定提请本次常委会通过。现在，我受主任会议委託，就修改的主要内容作如下说明。
一、有些组成人员认为，条例草案修改稿第五条关于基本草牧场保护工作实行政府领导任期目标责任制的内容，不宜在法规中体现，根据这一意见，将第五条修改为“旗县级以上人民政府要加强对基本草牧场保护管理工作的领导，将其纳入国民经济和社会发展计画，由上一级人民政府监督实施”。
二、根据组成人员的意见，将第六条第一款中的“在同级土地管理部门的协同下”的内容及该条中畜牧、土地部门的各项具体职责规定删去。组成人员认为，在目前机构改革的形势下，条例不宜对部门职责作过细的规定，同时，既使作了规定，也与条例后面分则的规定重複。
三、有些组成人员认为，第十一条第一、二款已明确了基本草牧场的划定範围，第三款规定“全区划定的基本草牧场面积不得低于草原总面积的70%”，没有必要，故予删去。
四、根据组成人员意见，为了使征占用基本草牧场审批程式规定的更为明确，将第十四条第一款中的“土地管理部门依照土地管理法律、法规办理审批手续时，必须经同级畜牧行政主管部门签署意见”的内容修改为“必须向旗县以上土地管理部门提出申请，经同级畜牧行政主管部门签署意见后，由旗县级以上人民政府按照法定审批许可权逐级上报自治区人民政府或者国务院审批”。同时，为了进一步严格控制征占用基本草牧场的审批範围，将该条第二款内容删去。
五、根据组成人员的审议意见，为使开垦基本草牧场审批程式规定的更明确，将第十七条中的“按照《内蒙古自治区草原管理实施细则》第二十三条的规定执行”修改为“由旗县级人民政府畜牧行政主管部门作出规划，经同级土地管理部门签署意见后，由旗县级人民政府逐级上报自治区人民政府审批。经批准的规划，由旗县级人民政府畜牧行政主管部门实施”。
六、有些组成人员认为，在国家尚未对行政许可和审批依法实施听证制度的情况下，第十八条规定对审批征占用和开垦基本草牧场实行听证制度，有些超前，难以做到，同时，参照行政处罚的听证程式，也不够合适。为此，将第十八条修改为“土地管理部门和畜牧行政主管部门在办理征占用或者开垦基本草牧场审批手续时，应当听取相关当事人的意见”。
七、根据组成人员的意见，为了增加对超载过牧的制约措施，在第二十条第二款“採取”一词后增加了“改良牲畜品种、提高牲畜质量、加快牲畜出栏”的内容，在“恢复植被”后增加了“实现草畜平衡”的内容。
八、根据组成人员的意见，将第二十一条第二款最后一句“发展人工半人工草场、围封草场”的内容删去，本款上面内容已包含了这一意思。
九、根据组成人员的意见，为使策三十四条规定的行政处罚更为明确，将该条第一款中的“依照《内蒙古自治区草原管理实施细则》的有关规定给予行政处罚”的内容修改为“由旗县以上畜牧行政主管部门责令停止违法行为，恢复植被，赔偿损失，并可以处以被开垦和破坏基本草牧场每亩500元至2000元的罚款”。这样修改，在行政处罚上既与自治区草原管理实施细则相互衔接，又适当加大了处罚力度。
十、根据组成人员的意见，为了使本条例的实施时间与新修改的土地管理法实施时间相衔接，将第四十一条修改为“本条例自1999年1月10日起施行”。
此外，对条例草案修改稿中的概念和文字表述又作了进一步修改、规範。
以上说明，连同条例草案第二次修改稿，请一併予以审议。