2010年以来，按照中央统一部署，一些地区开展了经济发达镇行政管理体制改革试点，取得了预期成效，为探索和创新新型城镇化行政管理体制提供了可借鉴的经验，但仍存在人口集聚多、经济规模大的经济发达镇行政管理体制不适应等问题。为贯彻落实党的十八届三中全会提出的“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”精神和加快推进新型城镇化的部署要求，加强对经济发达镇行政管理体制改革工作的指导，现提出以下意见。

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心，以扩大经济社会管理许可权、完善基层政府功能为重点，以探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式为保障，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制，进一步激发经济发达镇发展内生动力，充分发挥其对周边辐射带动作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。

（一）扩大经济社会管理许可权。根据经济发达镇工作实际，重点强化发展产业经济、提供公共服务、加强社会管理和城镇规划建设等职能，完善基层政府功能。理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关係，做到权责相称。省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理许可权包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。法律规定的县级政府及其部门上述管理许可权需要赋予经济发达镇的，按法定程式和要求办理。暂时不具备条件下放的管理许可权，要积极创造条件，成熟一批，赋予一批。加强相关立法，为经济发达镇扩大经济社会管理许可权提供法律依据。建立并公布行政权力清单和行政权力事项责任清单，明确权力下放后的运行程式、规则和权责关係，健全权力监督机制，确保下放权力接得住、用得好。

（二）构建简约精干的组织架构。遵循精简、统一、效能原则，统筹镇党委和政府机构设定，建立健全工作机制，强化镇党委领导核心作用。立足基层工作实际，最佳化业务流程，减少管理层级，建立扁平高效的基层组织架构。加强行政执法和综合服务等前台机构建设，统一履行直接面对公民、法人的行政审批、公共服务和行政执法职责，提高服务管理效能。整合内部决策、管理、监督、服务职责和工作力量，为前台工作提供支持和保障。设有开发区的经济发达镇可探索镇区管理机构合一体制，实行一套班子、两块牌子，促进开发区与经济发达镇融合发展。市县政府部门派驻在经济发达镇的机构，原则上应下放实行属地管理。继续实行派驻体制的，工作考核要以经济发达镇为主，干部任免应当听取所在镇党委和政府意见。

（三）推进集中审批服务和综合行政执法。整合基层公共服务和行政审批职责，打造综合、便民、高效的政务服务平台，实行“一门式办理”、“一站式服务”。公开办事依据和标準，精简程式和环节，规範自由裁量权。推广首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺等经验做法，积极推行行政审批和公共服务网上办理，方便民众办事。发挥社会组织在经济发达镇社会治理创新中的重要作用。整合现有的站、所、分局力量和资源，由经济发达镇统一管理并实行综合行政执法。全面落实行政执法责任制，严格执行行政事业性收费和罚没收入收支两条线制度，规範执法程式和行为。建立健全镇政府与县直部门行政执法协调配合机制，强化监督问责。

（四）建立务实高效的用编用人制度。在地方机构编制限额内，赋予经济发达镇灵活用人自主权。大力推行政府购买服务，凡是适宜通过政府购买服务提供的公共服务和事务性、辅助性工作等，都要引入竞争机制，通过契约、委託等方式实行购买，由花钱养人向花钱办事转变。选配素质好、能力强的干部到经济发达镇党政领导岗位，对工作业绩突出、表现优秀的党政正职，可在职数规定範围内提拔为上一级领导班子成员并继续兼任现有职务。推进机关公务员职务与职级并行、事业单位管理岗位职员等级晋升制度，拓宽选拔任用渠道，完善人才引进机制，落实基层干部待遇政策，确保基层需要的人才进得来、留得住、干得好。

（五）探索适应经济发达镇实际的财政管理模式。按照事权和支出责任相适应的原则，逐步明确经济发达镇政府事权和支出责任。上级政府对下放给经济发达镇的事权，要给予相应财力支持。应由上级政府承担的支出责任，不得转移给经济发达镇政府承担。结合财税体制改革，完善与经济发达镇相关的财政分成办法。落实支持农业转移人口市民化的若干财政政策，促进基本公共服务均等化。建立财政激励机制，各地可明确一定时期在基建投资以及新增财政收入返还、土地出让金等方面对经济发达镇给予支持，统筹地方政府债券资金用于经济发达镇公益性项目。有条件的地方可安排专项资金对经济发达镇给予支持。鼓励金融机构和各类社会资本在经济发达镇设立分支机构、村镇银行等新型农村金融机构，为城镇建设发展提供金融服务。

（六）创新基层服务管理方式。落实党建工作责任制，强化城乡社区党组织建设，加大非公有制经济组织、社会组织及经营网点、工程项目、服务视窗党建工作力度，加强和改进党员队伍教育管理，健全党员立足岗位创先争优长效机制，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用。以格线化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理体系。完善城乡社区治理体制，依法釐清基层政府和基层民众性自治组织权责边界，推进城乡社区服务体系建设，大力发展专业社会工作，建立社区、社会组织、社会工作者联动机制，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接。通过鼓励社会资本参与城镇公用设施投资和运营，加大对基础设施建设及教育、卫生、文化等社会事业投入。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，解决社会问题。尊重民众知情权、参与权、监督权，健全权益保障和矛盾化解机制，鼓励和支持社会各方面参与，促进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

（一）加强组织领导。地方各级党委要切实履行领导责任，把经济发达镇行政管理体制改革工作列入重要议事日程，研究重大问题，凝聚改革共识，牢牢把握正确的改革方向。省（自治区、直辖市）政府要制定经济发达镇行政管理体制改革实施意见，认真研究部署，协调深入推进改革。市县政府要细化政策措施，抓好组织实施，完善考核评价体系，确保改革取得实效。上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查，重要事项及时向同级党委报告。中央编办要会同有关部门成立工作小组，完善协调配合机制，加强督促检查和工作指导，及时研究解决改革中遇到的困难和问题。

（二）坚持因地制宜。根据经济发达镇不同地域特徵和产业特点，科学制定改革方案和工作重点，加强理念引导、标準规範和技术指导，促进设计力量、专业技术人才、社会资本向经济发达镇流动汇集，建设特色鲜明、产城融合、充满魅力的新型城镇。充分考虑地区发展水平差异和主体功能区布局，合理确定经济发达镇认定标準。东部地区经济发达镇建成区常住人口一般在10万人左右，中部和东北地区一般在5万人左右，西部地区一般在3万人左右；常住人口城镇化率、公共财政收入等指标连续2年位居本省（自治区、直辖市）所辖乡镇前10%以内。对落实国家重大战略、完善区域城镇体系和促进区域协调发展具有特殊地位和作用的镇，以及历史文化名镇等特色小镇，应予重点考虑。省级党委和政府要结合实际研究制定经济发达镇的具体认定程式和标準，严格把关、规範审批。

（三）坚持统筹协调。统筹推进经济发达镇行政管理体制改革和新型城镇化综合改革，赋予相同的土地、建设、金融扶持政策，形成改革合力。加强城镇化巨观管理，完善城镇发展规划和各类专项规划，提升城镇规划标準，探索“多规合一”，最佳化城镇化布局和形态，推动经济发达镇与周边城镇、乡村协同发展。符合法定标準、具备行政区划调整条件，且行政管理体制改革成果显着的经济发达镇可稳妥有序推进设立市辖区或县级市工作。统筹生产生活生态三大布局，控制城镇开发强度，提高城镇建设水平，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

（四）坚持积极稳妥。已开展改革试点的省份，要切实巩固试点成果，完善政策措施，渐次有序推开改革；未开展试点的省份，可以边试点边总结，逐步扩大改革範围。由省级党委和政府制定改革方案，报中央编办备案后组织实施，用3年左右时间基本实现改革总体目标。要加强舆论引导，防止急于求成、政府包办等倾向，扩大社会参与，营造良好改革氛围，确保改革顺利平稳推进。加强年度评估考核，建立能进能出动态淘汰机制，促进经济发达镇更好更快持续发展。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（下称《指导意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《指导意见》的印发释放出什幺信号、将会如何影响强镇密集的浙江？民众对此表示关切。新华网记者专门採访浙江大学中国西部发展研究院常务副院长董雪兵，邀其进行解读。

新华网：您认为指导意见的出台释放出什幺信号？小镇发展是否迎来新的“春天”？

董雪兵：《指导意见》的出台，意味着我国将迎来以经济发达镇行政管理体制改革为核心的时代，强镇扩权将成为国家重要的发展理念之一。决策层高度重视、政策密集出台，明确释放出国家将从完善我国城市体系入手,打造经济发展新动力的重要信号。

《指导意见》的出台为推进基层治理体系和治理能力现代化、提高新型城镇化质量水平和加快实现城乡统筹发展提供体制机制保障。经济发达镇更要明确自身的发展需要，找寻发展的新定位，进一步吸纳人口，激发内生动力，充分发挥对周边辐射带动作用，积极把握未来发展的重大机遇，也必将迎来新一轮小镇发展的“春天”。

新华网：建设特色小镇是近几年浙江的一项重点工作，《指导意见》的出台对于浙江特色小镇建设会否产生影响？

董雪兵：作为推进供给侧结构性改革的重要平台，发展特色小镇已成为许多地方的共识共举。浙江的特色小镇，侧重于平台和产业，重心落在经济上。而《指导意见》中的经济发达镇则侧重于行政区划的建制规模，重心落在体制探索上。如果特色小镇和经济发达镇两者关係处理得当，可使两者融会贯通且相互促进。发展特色小镇，有利于做强做优经济发达镇；而经济发达镇的做大做强，反过来又需要特色小镇做承载、承接和辅助。《指导意见》的出台，必将为特色小镇和经济发达镇的发展和融合，增添重要的促进作用和助推力量。

新华网：《指导意见》中的重要一条是“理顺县（市、区、旗）和经济发达镇的关係，以后两者之间的关係会是怎样的？是否意味着强镇可以升格设县、设市？

董雪兵：沿海地区的经济发达镇，如佛山的狮山、容桂，温州的龙港，苏州的盛泽等镇，人口均在50万以上，工业产值远超中西部一些县市的经济发展水平，但发展受到管理体制的限制，“小马拉大车”、“大脚穿小鞋”的问题时有发生。《指导意见》的出台，会通过加大许可权下放，提升经济发达镇的管理能力，实现镇级政府由“看到管不到”向“看到管得到”的转变。

国家发改委《国家新型城镇化报告2015》显示，当前我国镇区人口超过10万的特大镇有238个。这表明，起码有238个小镇具备城市的体量与特徵。《指导意见》为“镇改市”试点，再发新信号。在经济发达镇的建设过程中，若要充分发挥强镇的辐射带动作用，除了要深入推进行政管理体制改革，推进强镇扩权，赋予特大镇县级管理职能和许可权，可以应该考虑推动具备条件的特大镇有序设县或设市。

新华网：推进经济发达镇行政管理体制改革，会否改变已有行政格局？对于县（市、区、旗）和经济发达镇分别将产生哪些影响？

董雪兵：《指导意见》强调“扩大经济社会管理许可权，探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式。”这意味着经济发达的“超级镇”进一步扩权在即，现有的行政格局面临新一轮的改变。

镇改市，是小城市培育的终极目标。当前“镇改市”的方向可考虑“县级市”模式，也可採取“省辖县管”的模式。赋予其“计画单列”的许可权，给特大镇的许可权相当于县级，其管理许可权、部门设定、人员配备按照县级市配备，但管理归所在县。通过深化经济发达镇行政管理体制改革，推动科学发展、转变经济发展方式，加快推进城镇化、统筹城乡发展，破解“三农”问题，最佳化小城镇发展环境，完善我国的城市发展新体系。

新华网：浙江2014年就发了《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省强镇扩权改革指导意见的通知》，截至目前已有两年半，取得了哪些值得巩固的成果？又出现哪些问题需要改进完善？

董雪兵：我省在2014年出台的被称为“强镇扩权”新政的《浙江省强镇扩权改革指导意见》，赋予了省级中心镇、重点是小城市培育试点镇更多的与人口和经济规模相适应的县级管理许可权。强镇可拥有有关企业(贸易)主体、个体工商户和社区社会组织的备案登记权、建设工程管理权等77项经济管理事项。还拥有60项社会管理许可权，包括居民身份证、计画生育证明等证照的办理权，以及社会救助、民政优抚等许多和老百姓生活密切相关的许可权。建立了事权与支出责任相适应的财政体制，还被赋予了查处违法行为的综合执法权。经济发展活力的放大效应得到全面展现。通过实施行政管理体制改革，试点镇呈现投资环境优越、政策优势明显的良好态势。

但是，经济发达镇在强镇扩权以后的权力规制问题值得关注。权力规制关键途径在监督，一是从上对下的监督；二是新闻媒体、第三方社会组织等的监督；三是要接受民众的监督。在权力规制制度的设计时，一切从有利于民众利益最大化的角度出发，继续发展完善。

新华网：您对落实《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》有何建议？

董雪兵：如何突破省、市、县三级政府管理体制，将经济发达镇的建设纳入到与城市群发展相适应的新型政府管理体系中来，正是这一轮“强镇扩权”的重心所在。同时，强权之后，如何进行有效地使用、规制和监督，也成为了不可迴避的重要议题。要在经济发达镇强镇扩权的同时，通过定权力内容、定权力规程和定权力责任，严防乡官权力失控，要坚持用法治的思维来推进经济发达镇行政管理体制改革。