集中採购机构为政府採购执行机构。根据我国政府採购法规定，设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府採购项目组织集中採购的需要设立集中採购机构。

集中採购机构是非营利事业法人，根据採购人的委託办理採购事宜。

集中採购机构进行政府採购活动，应当符合採购价格低于市场平均价格、採购效率更高、採购质量优良和服务良好的要求。

这里的价格是指特定採购对象的价格，市场平均价是指特定採购对象的成本加上合理利润，既不是市场价格，也不能低于成本。集中採购机构开展的採购活动，与採购人开展的採购活动一样，必须低于市场平均价，这是推行政府採购制度的基本要求。由于集中採购机构有规模优势，具有实现这一目标的条件。

这项工作要求就是要促进集中採购机构发挥採购规模优势，採用充分竞争的採购方式，获得规模效益，降低採购成本，体现实行政府採购在节约财政资金、提高财政资金使用效益方面的优越性。

採购效率包括採购次数要少，採购周期要短，目标是要及时满足採购人的需要。

这项工作要求旨在促进集中採购机构加强内部管理，提高採购业务，增强採购的计画性，缩短採购周期，按照与採购人签订的採购委託协定书要求，及时完成受委託的採购项目，保证採购人相关工作的正常开展。

採购质量是指对採购对象的规格、性能、安全等方面的要求，採购质量不仅指採购对象本身，还涉及售后服务水平。政府採购的对象的质量直接关係到政府提供公共服务的水平，因此，必须保证採购质量，实现物有所值的目标。这就要求集中採购机构在人员构成上要有质量管理等方面的人才，要全面提高人员素质，熟悉市场，準确掌握採购人的採购需求，确定科学的评标标準，强化检验和验收工作，替採购人把好质量关。

集中採购机构是採购人的採购代理机构，其中心工作是为採购人做好服务。为此，集中採购机构要加强自身建设，提高干部职工的政治思想水平，强化服务意识，抑制商业气息，克服官僚作风，始终要把採购人的利益放在第一位，当好採购人满意的採购员。

《政府採购法》的有关条文规定了集中採购机构的业务範围包括法定强制性业务和非强制性业务两个方面。必须看到,该法对集中採购机构非强制性业务範围的规定比较明确,是指採购人採购未纳入集中採购目录的政府採购项目,可以委託集中採购机构代理採购。但是,该法对集中採购机构强制性业务範围的具体规定却存有矛盾之处。该法第18 条第1 款规定“採购人採购纳入集中採购目录的政府採购项目, 必须委託集中採购机构代理採购”, 从中不难得出“採购人凡是採购纳入集中採购目录的政府採购项目,都属于集中採购机构的强制性业务範围”之结论。然而,该法第18 条第2 款接着又规定:“纳入集中採购目录属于通用的政府採购项目的, 应当委託集中採购机构代理採购;属于本部门、本系统有特殊要求的项目,应当实行部门集中採购;属于本单位有特殊要求的项目,经省级以上人民政府批准,可以自行採购。”可见,此款规定则将“纳入集中採购目录的政府採购项目”划分为通用项目和非通用项目,而且作了区别对待,容许採购人採购本部门有特殊要求的通用项目时,实行部门集中採购;採购本单位有特殊要求的非通用项目时,可以依法自行採购。这样,集中採购机构的强制性业务範围则又被缩小为集中採购目录中的通用项目,形成了不同条款之间的矛盾和冲突现象。

那幺,在实务中,究竟以该法第18 条第1 款的规定为準还是以该法第18 条第2 款的规定为準,值得探究。依笔者之见,后者显与《政府採购法》确立的特殊原则相悖,因为该法“总则”第7 条第3 款关于“纳入集中採购目录的政府採购项目,应当实行集中採购”的规定相当明确,根本没有“除外”或者“限缩”意图。与此同时,从财政部2004 年颁布实施的《中央单位政府採购管理实施办法》有关规定来看,所谓部门集中採购,是指部门集中採购机构统一组织实施部门集中採购项目的採购活动,该办法还特彆强调说明部门集中採购机构就是採购人。显而易见,部门集中採购名为集中採购,实质上仍是一种各自为政的分散採购。儘管《政府採购法》也规定部门集中採购可以委託集中採购机构代理採购,但这种任意性规範,约束力究竟有多大,值得怀疑。事实上,2003 年我国集中採购规模为1025 亿元,占採购总量的6 % ,然而自开始,我国的集中採购规模被逐渐压缩,分散採购规模不断扩大,而且愈演愈烈,这一现象必须引起高度重视。笔者认为,该法第18 条第2 款的规定,有违政府採购立法的整体设计思路,应当删除,以便维护法制统一,真正建立起“只要是纳入集中採购目录的政府採购项目,都必须委託集中採购机构代理採购”的规则,避免过多分散採购额度、部门集中採购机构不健全、脱离法律监督制约轨道,防止出现新的腐败。

关于集中採购机构的业务範围,还有一个敏感的问题是,採购人採购纳入集中採购目录的採购项目,是应当委託本地的集中採购机构还是容许其委託外地的集中採购机构代理採购,立法尚不明确。对此,有人认为,集中採购机构的服务对象是本级政府机关、事业单位和社会团体 。这种观点欠妥,直接与《政府採购法》确立的公开透明、公平竞争原则相牴触。因此,为了防止和杜绝政府採购中的地方保护主义,构建一个与市场经济体制相适应的公开、公平、公正的全国性政府採购大市场,应当容许採购人自由选择集中採购机构。

如前所述,集中採购机构的业务範围有强制性和非强制性业务之分,但无论是强制性还是非强制性业务,集中採购机构都必须与採购人签订委託採购协定书,明确委託採购事项及各自的权利和义务,因而,採购人与集中採购机构本质上是一种委託与被委託关係。一般而言,对这种委託关係,可适用民事代理的一般规则。

但是,集中採购机构接受了採购人的委託后,是否可以转委託代理《政府採购法》未作规定,理论上有两种不同意见:一是“肯定说”, 有人认为,集中採购机构可以将一些专业性强的项目再行委託社会中介机构代理採购 。二是“否定说”,有人认为集中採购机构负责的採购项目不应再另行委託 。“肯定说”主要从项目着眼,将集中採购机构的转委託代理範围限定在专业性强的项目上;“否定说”则不分具体情况,採取一概禁止的态度。两种观点都忽略了採购人意愿和採购效率这些根本性要素,因而都有失偏颇。笔者认为,集中採购机构是直接根据採购人的委託而取得了在授权範围内以採购人名义实施政府採购活动的权利,这种权利产生于採购人对其信任与授权行为的结合,所以,宜采“限制说”,即原则上应禁止集中採购机构转委託代理,这是个基本前提,但在特殊情况下又要容许其再行选择委託代理人。根据《民法通则》及最高法院司法解释关于转委託代理的相关规定,结合政府採购的特点,这里的“特殊情况”应当包括以下几种情形:一是集中採购机构转委託代理应当事先徵得採购人同意。二是集中採购机构在接受採购人委託并实施採购活动过程中,只要转委託代理符合採购价格低于市场平均价格、採购效率更高、採购质量优良和服务良好的要求,可事先不经採购人同意,事后採购人必须追认。三是最高法院司法解释关于“由于急病、通讯联络中断等特殊原因,委託代理人自己不能办理代理事项,又不能与被代理人及时取得联繫,如不及时转託他人代理,会给被代理人的利益造成损失或者扩大损失的,可适用转委託的规定”,集中採购机构同样可以比照适用。

最后,尚需说明的是,转委託代理人儘管是集中採购机构以自己的名义选任的,但他不是集中採购机构的代理人, 仍然是採购人的代理人, 因而,集中採购机构所实施採购活动的后果仍然归属于採购人。

《政府採购法》把集中採购机构定位在“非营利事业法人”上,但未对集中採购机构的预算体製作出规定,也未对“非营利”作出具体解释。有人认为,集中採购机构实行“全额拨款、自收自支、差额拨款的预算体制”中的任何一种都可以实现非营利目的,并指出“除全额拨款外,为了确保集中採购机构做到非营利,不能实行收入和支出挂鈎的模式,对收取的各项费用应当严格实行‘收支两条线’管理” 。应该说这种看法是有道理的,但这种就事论事的做法并不能达到彻底解决问题的目的。笔者认为,集中採购机构实行全额拨款、自收自支这两种预算体制都不可取。实行全额拨款制,完全由财政包揽一切费用支出,容易使集中採购机构失去工作动力,淡化责任,降低效率,根本不符合当前事业单位的改革方向。

实行自收自支制,费用支出全部来源于集中採购机构的代理服务收费,容易导致集中採购机构过于注重商业利益,片面追求赢利,显与《政府採购法》将集中採购机构定位于“非营利事业法人”的规定相悖。唯一可行的是应当实行差额拨款的预算体制,关键是要解决好如何适用的问题。应本着有利于提高工作效率和贯彻公平竞争的原则来构建集中採购机构的预算体制,即由中央和地方政府根据集中採购机构接受并完成採购人委託的集中採购项目的规模核定补助额度,同时又允许其对接受并完成採购人委託的非集中採购项目依法自行收取一定费用。对自行收费部分,必须严格实行“收支两条线”管理,并且容许集中採购机构按一定比例从中提取一部分,用于建立奖励基金,以便激发和调动工作人员的工作热情和创造精神。

这样,集中採购机构的活动经费可由中央和地方政府财政补助以及自行收费两部分组成,既能够切实反映政府採购行为的非营利性本质要求,又可以将竞争理念引入到集中採购运行机制之中,无疑是一种合理、可行的路径选择。集中採购机构完成採购人委託的集中採购项目或非集中採购项目的採购活动后,有权依法定方式和标準(可由其它配套法规具体确定) 向有关政府财政部门请求补助经费或依约定(由当事人双方按意思自治原则和公平原则以契约加以约定) 请求委託的採购人支付经费。